Resumen de derecho ambiental en Canadá

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12 Manejo de residuos

 

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12.1 Residuos sólidos no peligrosos y domésticos

 

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En este apartado se examinan los residuos sólidos domésticos y no peligrosos. Los residuos líquidos se analizan en el capítulo 9: Protección y gestión de los recursos hidráulicos, así como en el capítulo 10: Protección de los océanos y las zonas costeras.

En Canadá, las provincias cuentan con autoridad constitucional para tratar la mayor parte de las actividades relacionadas con los residuos sólidos. La autoridad federal contempla principalmente los terrenos e instalaciones federales, así como las tierras de comunidades indígenas.

Federal

Las leyes federales más importantes sobre administración de residuos sólidos son la Ley de Parques Nacionales (National Parks Act o Loi sur les parcs nationaux) y la Ley de Asuntos Indígenas (Indian Act o Loi sur les indiens). El Reglamento sobre Basura en los Parques Nacionales (National Parks Garbage Regulations o Règlement sur les déchets des parcs nationaux) adoptado bajo la Ley de Parques Nacionales exige que la persona que realice actividades de recolección obtenga un permiso para los residuos que provengan del parque y su transporte al vertedero sanitario del parque, a una zona de descarga o a otro punto establecido. El Reglamento sobre Eliminación de Residuos de las Reservas Indígenas (Indian Act Reserve Waste Disposal Regulations o Règlement sur la destruction des déchets dans les réserves indiennes) de la Ley de Asuntos Indígenas exige que el operador obtenga un permiso para realizar actividades de descarga de basura en una reserva, o para almacenar o disponer de residuos en tierras indígenas. Asimismo, el gobierno federal publicó los Lineamientos sobre Vertederos Sanitarios para las Dependencias Federales (Sanitary Landfilling Guidelines for Federal Agencies o Directives sur l'enfouissement sanitaire pour les agences fédérales).

El Reglamento sobre Exportación e Importación de Residuos Peligrosos (Export and Import of Hazardous Wastes Regulations o Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux), autorizado por la Ley Canadiense de Protección Ambiental (Canadian Environmental Protection Act, CEPA, o Loi canadienne sur la protection de l'environnement), establece requisitos para la exportación y la importación de residuos.

El Consejo Canadiense de Ministros de Medio Ambiente (Council of Canadian Ministers of the Environment, CCME, o Conseil canadien des ministres de l'environnement) ha redactado algunos documentos de orientación sobre una variedad de temas relacionados con la disposición de desechos municipales y desechos peligrosos. Estos temas incluyen los sitios de elaboración de composta, los incineradores de residuos sólidos peligrosos y biomédicos, combustibles suplementarios en hornos de cemento y el reciclaje de aceites lubricantes. Si bien estos documentos proponen algunas medidas, no poseen calidad de obligatoriedad jurídica.

Provincias y territorios

Las autoridades provinciales y territoriales responsables del medio ambiente por lo general están a cargo de la aplicación de la legislación sobre residuos. Por lo regular, la principal ley provincial o territorial y las diferentes leyes municipales consideran los residuos sólidos. Generalmente la persona física o moral que recolecte, transporte, procese, almacene o disponga de basura requiere de un permiso o licencia provincial o territorial. Los reglamentos sobre administración de residuos definen y designan los diferentes tipos de residuos y establecen normas sobre ubicación, mantenimiento y operación de sitios para la disposición de residuos, así como sobre los sistemas de administración de dichos sitios.

En muchas provincias, los proyectos de instalaciones de administración de residuos están, en su mayor parte, sujetos a una evaluación ambiental que incluye las nuevas instalaciones de disposición, expansiones de las instalaciones existentes, estaciones de transferencia e instalaciones de procesamiento, ya sean privadas o públicas. (Véase el capítulo 7: Evaluación de impacto ambiental.)

Gobiernos locales

Las leyes provinciales delegan a los gobiernos municipales la facultad de establecer y mantener sistemas para la recolección, remoción y disposición de basura y la de proclamar reglamentos internos para controlar el uso de los sistemas recolectores de basura. Los municipios cuentan a menudo con el derecho a adquirir o expropiar terrenos que se emplearán en actividades de disposición de residuos.

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12.1.1 Criterios y definición de residuos

 

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Federal

La Ley de Parques Nacionales y la Ley de Asuntos Indígenas definen de manera amplia los residuos sólidos como basura o residuos. Provincias y territorios

Las leyes provinciales y municipales varían en cuanto a la forma específica de definir los residuos sólidos. Estas definiciones pueden llegar a tener importancia en determinadas circunstancias. Sin embargo, las definiciones más significativas son aquellas que se aplican a los residuos peligrosos y de otro tipo que requieren un manejo especial -se analizan en el apartado 12.2.

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12.1.2 Requisitos de tratamiento, almacenamiento y eliminación

 

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Los requisitos específicos para el tratamiento, almacenamiento y disposición de residuos domésticos y sólidos varían considerablemente de una a otra provincia. Como exigencia mínima, las normas municipales o provinciales estipulan que el operador debe obtener un permiso o licencia para recolectar, almacenar o disponer de residuos sólidos. Por lo regular se añaden plazos y condiciones a estos permisos o licencias. La recolección de basura municipal la realiza en algunos casos el municipio mismo y en otros se contratan los servicios de una empresa privada. La recolección de basura comercial e industrial se otorga con mayor frecuencia a compañías privadas que la recolección de basura doméstica.

Generalmente, la legislación y reglamentos provinciales definen y controlan diferentes tipos de instalación de disposición de residuos sólidos, como los vertederos e incineradores. En algunas jurisdicciones, la disposición de la cenizas de un incinerador está regulada como residuo peligroso, no así en otras. Muchas provincias están limpiando los tiraderos. En algunos casos, la legislación exige a los dueños de los tiraderos presentar las garantías financieras suficientes para cubrir el costo del cierre definitivo de esos lugares.

Para el caso de los residuos médicos, los requisitos reguladores y las prácticas de administración cambian considerablemente en diferentes partes del país. Generalmente, la normatividad define diferentes categorías de residuos biomédicos y especifica a cada una de las categorías la forma en que deben tratarse, transportarse y almacenarse. Además, los requisitos administrativos para obtener un certificado o permiso o para apoyar un estudio de impacto varían con el tipo de actividad: almacenamiento, incineración, desinfección o transporte.

La normatividad que regula el manejo de incineradores de residuos médicos, considerados fuentes fijas de contaminación atmosférica, varía significativamente. Sin embargo, en la actualidad se tiende a sustituir estas instalaciones por la incineración fuera de los hospitales o en vertederos. Los incineradores médicos modernos están sujetos a requisitos de control de la contaminación atmosférica relativamente severos.

Por otra parte, operadores de plantas productoras, almacenadoras, tratadoras o transportadoras de residuos biomédicos deben mantener un registro de sus actividades y presentar un informe anual. El Consejo Canadiense de Ministros de Medio Ambiente (CCME) ha creado recomendaciones específicas para el manejo adecuado de los residuos. Estas directrices aparecen en la Guía para el manejo de residuos biomédicos en Canadá (Guidelines for the Management of Biomedical Wastes in Canada o Lignes directrices sur la gestion des déchets biomédicaux au Canada) y constituyen recomendaciones sobre la separación, empaque, almacenamiento, desinfección, transporte, incineración y finalmente eliminación de residuos biomédicos. También existen numerosas guías y reglamentos publicados por asociaciones profesionales, por el Ministerio de Medio Ambiente y por el Ministerio de Salud.

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12.1.3 Reducción de residuos (incluidas políticas de reciclaje o reutilización)

 

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En 1990 el Consejo Canadiense de Ministros de Medio Ambiente (CCME) estableció el Protocolo Nacional de Empaques (National Packaging Protocol o Protocole national sur l'emballage), creado para reducir los residuos de empaques en un 50 por ciento antes del año 2000. Los gobiernos provinciales, municipios y empresas instrumentaron este protocolo a través de medidas tanto voluntarias como obligatorias; los objetivos se alcanzaron antes de la fecha límite. Asimismo, algunas provincias han formulado o están formulando reglamentos sobre reciclaje que exigen a los principales generadores de residuos industriales, comerciales e institucionales, así como a los mayores usuarios de empaques (por ejemplo, industrias de productos de papel, fabricantes de alimentos y bebidas, entre otras), la elaboración de planes para la reducción de residuos o empaques.

En forma más general, la mayor parte de las provincias ha formulado políticas que hacen hincapié en la reducción, reúso y reciclaje de residuos (las "tres R") antes de considerar la disposición de los residuos. Un gran número de provincias exige a los municipios elaborar e instrumentar planes para el manejo de residuos sólidos de acuerdo con el concepto de las tres R. Además, la mayoría de las provincias tienen legislaciones que tratan con resultados específicos tales como el sistema de reembolso por depósito de envases de bebidas, establecido por la Ley de Basura de 1970 (Litter Act o Loi sur les ordures) de Columbia Británica, la Ley de Control de Basura de 1973 (Litter Control Act o Loi sur le contrôle des ordures) de Saskatchewan y programas como el "Programa Verde de Basura por Dinero" (Green Back Trash to Cash Program) de Terranova y Labrador. En Alberta se han creado diversos consejos conformados por industria, municipio y comunidad para controlar el sistema de recuperación de envases de bebidas y reciclar materiales petroleros usados. Programas similares de control se han puesto en marcha en muchas provincias. Otro ejemplo es el Plan de Acción de Quebec para la Gestión de Materiales Residuales 1998-2008 (Plan d'action québécois sur la gestion des matières résiduelles 1998-2008), que plantea cuatro medidas que permitirán volver a usar anualmente más del 65 por ciento de materiales reciclables.

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12.1.4 Ubicación

 

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La ubicación de las instalaciones de residuos sólidos, como vertederos, incineradores, estaciones de transferencia e instalaciones de reciclaje, constituye un problema recurrente en Canadá. Generalmente, los municipios y los distritos regionales, y no los gobiernos provinciales, son los encargados de ubicar estas instalaciones con acuerdo a los estatutos de zonificación y salubridad.

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12.1.5 Responsabilidad y aplicación

 

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La totalidad de la legislación federal, provincial, territorial y municipal sobre administración de residuos incluye sanciones. El rango de éstas varía considerablemente según cada legislación. Asegurar la observancia de las leyes y reglamentos generalmente corre a cargo de funcionarios municipales o del ministro o departamento provincial responsable del medio ambiente.

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12.2 Residuos peligrosos

 

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La legislación reciente ha tratado de sustituir el concepto residuos peligrosos por el de materiales peligrosos, con el fin de incrementar la amplitud y el espectro de intervención a la totalidad de los residuos peligrosos y nuevos materiales peligrosos. Más aún, el nuevo concepto favorece la reutilización y reciclaje de los residuos.

Federal

La CEPA 1999 otorga una mayor autoridad al gobierno en materia de normatividad sobre la exportación e importación de residuos peligrosos (incluidos los materiales reciclables peligrosos), además permite:

Actualmente, la CEPA 1999 requiere la elaboración de criterios para la gestión de desechos peligrosos y materiales reciclables peligrosos en materia de medio ambiente. Éstos tendrán calidad de prioritarios en el caso de los residuos que contengan alguna sustancia incluida en la Lista de Sustancias Tóxicas que contempla esta legislación (Anexo 1).

La nueva legislación presenta también definiciones distintas para materiales reciclables y desechos, lo cual proporciona a los organismos reguladores la flexibilidad necesaria para regular los materiales reciclables de manera distinta a los desechos, siempre y cuando la gestión que se propone sea respetuosa del medio ambiente.

La CEPA 1999 estipula que el Ministro deberá hacer públicos, mediante una notificación, los datos obtenidos (tipo de desechos, nombre de la compañía y país de origen o destino) para las exportaciones, importaciones y tránsito de residuos peligrosos y materiales reciclables peligrosos. Los exportadores canadienses tendrán la obligación de elaborar e instrumentar un plan de reducción para las exportaciones de desechos destinados a su eliminación definitiva. Se considerará de manera prioritaria cualquier desecho que contenga o haya sido contaminado con sustancias clasificadas como tóxicas según la legislación -se incluyen en el Anexo 1.

Asimismo, el Ministro puede otorgar un permiso para una operación que pueda presentar alguna variación en relación con la normatividad en circunstancias específicas, si presenta ciertas garantías de seguridad ambiental que al menos sean equivalentes. Estos permisos se otorgarán de forma puntual.

La CEPA prevé que el gobierno adopte reglamentos para regular la exportación de desechos de BPC, la exportación e importación de residuos peligrosos y el tránsito de residuos peligrosos de una provincia a otra.

Adicionalmente, el gobierno federal desempeña un papel preponderante en la coordinación de las iniciativas en esta materia, al amparo de la Ley de Transporte de Productos Peligrosos que rige el movimiento transfronterizo (fronteras provinciales e internacionales) de cualquier producto peligroso, incluidos los residuos peligrosos, que se transporte por vía terrestre, ferroviaria, marítima o aérea. El capítulo 22: Transporte ahonda en el tema del transporte de materiales peligrosos.

El Consejo Canadiense de Ministros de Medio Ambiente (CCME) publicó lineamientos nacionales específicos para el manejo y deposición de estos residuos.

Provincias y territorios

Al igual que para cualquier otro tipo de residuo, los gobiernos provinciales realizan una función sumamente importante en la normatividad relativa a la administración de residuos peligrosos. Además de los requisitos federales, los provinciales también se aplican al manejo de residuos peligrosos. El término residuos peligrosos se define a menudo en la legislación provincial, de acuerdo con una lista extensa y precisa de los tipos de residuos aludidos. Desde luego, los residuos peligrosos están sujetos a disposiciones legales más severas. Por ejemplo, en algunas provincias los generadores de residuos peligrosos tienen la obligación de registrarse con las autoridades provinciales y cumplir con un sistema documental de declaración para el transporte de residuos peligrosos.

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12.2.1 Criterios para la caracterización de un residuo como peligroso

 

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En general, cualquier material que presente un peligro para la salud o para el ambiente y que sea explosivo, gaseoso, inflamable, tóxico, radioactivo, corrosivo u oxidante puede ser considerado residuo peligroso o material peligroso. Los diferentes gobiernos tienen un listado certero de productos peligrosos independientemente de sus características. También, aun cuando persisten algunas diferencias, las definiciones y clasificaciones de los residuos peligrosos se han armonizado a través del Reglamento para el Transporte de Productos Peligrosos (Transportation of Dangerous Goods Regulations o Règlement sur le transport des marchandises dangereuses) y el Reglamento de Productos Controlados (Controlled Products Regulations o Règlement sur les produits contrôlés), ambos de alcance federal. La mayor parte de los gobiernos de las provincias trata de armonizar el criterio de su clasificación con los reglamentos canadienses e internacionales.

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12.2.2 Requisitos de tratamiento, almacenamiento y eliminación

 

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El CCME ha elaborado lineamientos para el tratamiento, almacenamiento y disposición de estos residuos, como lineamientos nacionales para instalaciones de incineración de residuos, vertederos para residuos peligrosos y el tratamiento físico-químico-biológico de los mismos. El Ministerio de Medio Ambiente de Canadá ha creado además políticas y lineamientos sobre este aspecto, incluida una política federal sobre el almacenamiento y disposición de residuos peligrosos, así como lineamientos para las instalaciones de incineración.

Por lo general, son las autoridades provinciales, territoriales y municipales las que regulan las cuestiones de tratamiento, almacenamiento y disposición de los residuos peligrosos. Estas jurisdicciones cuentan con disposiciones que regulan, por medio de un permiso o una licencia, la disposición de residuos peligrosos en vertederos, incineradores, instalaciones procesadoras de residuos y otros sitios para la eliminación de residuos (sitios de elaboración de composta, vertederos, pulverizadoras, estaciones de transferencia, fábricas de combustible derivado de residuos, reciclaje de pilas y depósitos de llantas usadas). Los tenedores de permisos o licencias deben llevar un registro sobre los residuos peligrosos que reciben, producen o usan; asimismo deberán elaborar un informe anual escrito. En términos generales, el productor de residuos peligrosos no podrá conservarlos por un periodo mayor a 12 meses. Si se almacenan más de 100 kilogramos, deben satisfacerse inevitablemente las condiciones sobre características de los recipientes, etiquetas, requisitos de construcción, equipamiento, áreas de almacenamiento, etc. En caso de almacenamiento de más de 1,000 kilogramos, deberán cumplirse normas específicas en cuanto se refiere a recipientes o almacenamiento en tanques o depósitos.

Con frecuencia las normatividades de las provincias especifican las reglas para poner en marcha o cerrar los tiraderos. Los operadores de los tiraderos deben producir una declaración en la que se atestigüe el cierre del lugar conforme a las normas ambientales. En algunas provincias, los productores y usuarios deben llevar un registro de acuerdo con el tipo y la cantidad de residuos peligrosos. Igualmente, las grandes compañías deben producir un balance anual de manejo que incluya información más detallada que la que se guarda en el registro.

Algunos proyectos, como los de incineración o uso de residuos peligrosos para producir energía, etc., deben someterse a un estudio de impacto.

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12.2.3 Reducción de residuos (incluidas políticas de reciclaje o reutilización)

 

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Las iniciativas sobre reducción de residuos peligrosos se realizan en el ámbito provincial, pero generalmente no se prevén en el esquema regulador tradicional sobre administración de residuos. Existen aún unas cuantas normas especiales para el funcionamiento de instalaciones de reciclaje que las sujetan a los mismos requisitos que las instalaciones convencionales de disposición de desechos. En Columbia Británica, la Ley de Manejo de Residuos (Waste Management Act) contempla las disposiciones reglamentarias para el funcionamiento de centros de reciclaje de residuos peligrosos. En Canadá existen diferentes iniciativas para reducir la producción de este tipo de residuos. Por ejemplo, en 1997 se puso en marcha en todo Canadá el programa para recolectar y reciclar baterías recargables usadas. Consorcios en acuerdo con el sector industrial, como los que hay en Ontario, ayudan significativamente a reducir los residuos químicos y los peligrosos.

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12.2.4 Ubicación

 

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El CCME elaboró en abril de 1991 los Lineamientos Nacionales para el Depósito en Vertederos de Desechos Peligrosos (Guidelines for the Landfilling of Hazardous Waste o Directives nationales sur l'enfouissement des déchets dangereux). Estos lineamientos consideran los siguientes aspectos: selección del sitio, diseño y construcción, cierre y medidas de precaución posteriores al cierre, así como la operación y monitoreo del depósito en vertederos de residuos peligrosos. Los lineamientos tienen el propósito fundamental de aplicarse a nuevas instalaciones de depósito, no a las ya existentes. No se dirigen al depósito en vertederos de residuos radiactivos, según los regula el Consejo de Control de la Energía Atómica (Atomic Energy Control Board o Commission sur le contrôle de l'énergie atomique). (Véase el apartado 12.3: Residuos radiactivos.)

En Columbia Británica, el Reglamento sobre Residuos Especiales (Special Wastes Regulation o Règlement sur les déchets spéciaux), de la Ley [provincial] de Manejo de Residuos (Waste Management Act), establece los requisitos mínimos que deben cumplir las instalaciones móviles, la seguridad de los vertederos de residuos, los desechos en montón, y las superficies e instalaciones para el tratamiento en terrenos en la provincia.

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12.2.5 Responsabilidad y aplicación

 

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Al amparo de la Ley Canadiense de Protección Ambiental (CEPA), el incumplimiento en la notificación de la importación o exportación de residuos peligrosos da lugar a una sanción máxima de un millón de dólares canadienses y tres años de prisión. Las sanciones estipuladas en la Ley de Transporte de Productos Peligrosos de 1992 (Transportation of Dangerous Goods Act o Loi fédérale sur les produits dangereux) son del orden de 100,000 dólares (multa máxima de un millón de dólares canadienses) y dos años de prisión.

Asimismo, la legislación provincial establece sanciones que varían según la provincia.

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12.3 Residuos radiactivos

 

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El 31 de mayo de 2000, la Comisión Canadiense de Seguridad Nuclear (Canadian Nuclear Safety Commission, CNSC, o Commission canadienne de sûreté nucléaire) sustituyó al Consejo de Control de Energía Atómica (Atomic Energy Control Board, AECB, o Commission sur le contrôle de l'énergie atomique), como instancia encargada de regular el sector nuclear de Canadá. La creación de esta comisión se deriva de la entrada en vigor de la Ley de Seguridad y Reglamentación Nucleares (Nuclear Safety and Control Act o Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires) y los reglamentos de aplicación. El CNSC se vale de un sistema de licencias y permisos para regular casi cualquier tipo de aplicación de la energía y materiales nucleares en Canadá. De forma particular, el CNSC regula las siguientes actividades y los residuos nucleares que generan:

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12.3.1 Criterios para la caracterización de un residuo como radiactivo

 

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Con base en la Ley de Control y Seguridad Nucleares, el término sustancia nuclear comprende, entre otras, "un subproducto radiactivo que se deriva del desarrollo, producción o uso de energía nuclear, así como "una sustancia u objeto radiactivo que se haya empleado en el desarrollo, producción o uso de energía nuclear".

El Reglamento sobre Sustancias Nucleares y Equipos de Radiación (Règlement sur les substances nucléaires et les appareils à rayonnement) determina los limites permitidos. Por otro lado, el Reglamento sobre Seguridad y Reglamentación Nucleares designa como instalaciones nucleares que han de sujetarse a la Ley, entre otras, aquéllas que se utilizan para el manejo, almacenamiento temporal o permanente, evacuación o deposición de desechos que contengan sustancias nucleares radiactivas y cuyo inventario fijo de sustancias nucleares radiactivas es de por lo menos 1,015 becquereles (Bq).

Las actividades de generación de electricidad producen dos tipos de residuos nucleares: residuos de bajo nivel, provenientes principalmente de actividades de explotación: escobillas, láminas de plástico, recubrimientos de protección y productos de papel; constituyen alrededor del uno por ciento de residuos, y se almacenan de manera temporal en instalaciones controladas; y los residuos de alto nivel, que provienen de la producción de combustible nuclear irradiado descargado de reactores que se presenta en forma de pastillas de cerámica sólida. Por el alto grado de radiactividad de estos residuos, es necesario almacenarlos en instalaciones blindadas.

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12.3.2 Requisitos de tratamiento, almacenamiento y eliminación

 

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En 1978 los gobiernos de Canadá y Ontario establecieron un Programa para el manejo de residuos de combustible nuclear, cuyo objetivo es garantizar la eliminación segura y permanente de los residuos de alto nivel. La investigación y el desarrollo que se requieren para establecer un lugar de deposición de esta naturaleza se le han delegado a la Sociedad de Energía Atómica de Canadá (Atomic Energy of Canada Ltd o Énergie Atomique Canada Ltée).

La responsabilidad por los residuos radiactivos de bajo nivel se deposita en la Oficina de Manejo de Residuos Radiactivos de Bajo Nivel (Low-Level Radioactive Waste Management Office o Bureau de gestion des déchets radioactifs à faible activité), creada en 1982 y dependiente de la Sociedad de Energía Atómica de Canadá conforme un acuerdo celebrado con el Ministerio de Recursos Naturales (Natural Resources Canada o Ressources naturelles Canada), el cual se encarga de proporcionar financiamiento y formular una política nacional para el manejo de residuos radiactivos de bajo nivel.

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12.3.3 Reducción de residuos (incluidas políticas de reciclaje o reutilización)

 

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Véase el apartado 12.3.2

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12.3.4 Ubicación

 

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La selección de la ubicación de un sitio se somete a los lineamientos técnicos que desarrolló la Sociedad de Energía Atómica de Canadá, conforme se estipula en un acuerdo sobre un proyecto de disposición. Por ejemplo, véase la declaración de política reglamentaria del AECB #R-72.

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12.3.5 Responsabilidad y aplicación

 

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La Ley de Seguridad y Reglamentación Nucleares estipula que la contravención a la misma se sanciona con una multa máxima de un millón de dólares canadienses y cinco años de prisión. La ley establece además que se aplicará una de estas sanciones por delitos relacionados con la disposición de residuos nucleares.

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2003