Resumen de derecho ambiental en Canadá

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13 Medidas para combatir la contaminación ambiental

 

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De acuerdo con la división de los poderes legislativos que establece la Constitución Canadiense, las tierras contaminadas corresponden a la jurisdicción provincial, a diferencia de los terrenos federales a los que regula el Parlamento central. La legislación aplicable a los sitios contaminados es sumamente compleja. Mientras que algunos elementos de esta legislación pertenecen al derecho consuetudinario, otros corresponden al derecho estatutario. Los predios contaminados pueden someterse a las leyes que contemplan específicamente los sitios contaminados, a las leyes sobre protección ambiental en general o a las leyes que registran asuntos particulares, como los productos petroleros, las minas y los residuos peligrosos. Varias provincias han venido adoptando nuevas medidas legislativas para poder brindar una mejor respuesta a esta problemática en aumento.

Asimismo, en respuesta a un ordenamiento emitido por el ministro de Finanzas en su presupuesto del mes de diciembre de 2001, la Mesa Redonda Nacional sobre Medio Ambiente y Economía (National Round Table on the Environment and the Economy, NRTEE, o Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie) ha enviado una iniciativa para promover la transformación de sitios urbanos contaminados en centros de actividades para la comunidad. El programa tiene como objetivo la elaboración de una estrategia nacional que integre las medidas emitidas por las autoridades federales, provinciales, municipales y del sector privado que facilitarán la rehabilitación de estos lugares. Las recomendaciones que propone esta estrategia tratarán los principales obstáculos que enfrenta el saneamiento de los sitios urbanos contaminados, sobre todo la incertidumbre jurídica en torno a las cuestiones de responsabilidad ambiental, la falta de financiamiento y la poca comprensión de los participantes al respecto. En 2003 deberá difundirse esta estrategia.

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13.1 Identificación, evaluación y jerarquización de sitios

 

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Salvo en algunas excepciones, los ordenamientos que contemplan los lugares contaminados aplican una definición demasiado extensa para el término sitio contaminado. El nivel de contaminación que toleran las distintas legislaciones varía de acuerdo con el uso previsto para el local (ya sea uso residencial, recreativo o industrial). Generalmente, la zonificación de un terreno, uso actual, tipo de predios colindantes, posibles vertederos de contaminación (como pueden ser arroyos o patios escolares), así como la concentración natural del contaminante en la región, el tipo de contaminante de que se trate y la posibilidad de que se tenga contacto con dicho contaminante, son factores determinantes al momento de discernir si un predio está o no contaminado. La mayoría de las provincias ha adoptado criterios propios para determinar si un local está o no contaminado, o bien, ha adoptado criterios de otras jurisdicciones que, por lo general, forman parte de ciertas directrices y no de la legislación. Por no tener carácter obligatorio, los criterios crean cierta incertidumbre, aunque igualmente aportan la flexibilidad necesaria para evaluar cada propiedad en particular.

La mayoría de las provincias, si no es que todas, han catalogado los sitios contaminados dentro de su territorio. En el ámbito federal, únicamente el Ministerio de la Defensa (Department of National Defence o Ministère de la Défense Nationale) conserva un banco de datos sobre los terrenos contaminados que se someten a su control (véase el capítulo 23: Instalaciones militares o federales). Por lo general, los terrenos se catalogan de acuerdo con el sistema nacional de clasificación creado por el Consejo Canadiense de Ministros de Medio Ambiente (Canadian Council of Ministers of the Environment, CCME, o Conseil canadien des ministres de l'environnement). Este sistema, concebido para identificar los sitios que con mayor prioridad requieren saneamiento, evalúa los efectos adversos actuales o potenciales de un sitio contaminado sobre la población y el ambiente y, una vez realizada la clasificación de los predios, asigna la prioridad correspondiente a las actividades de saneamiento.

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13.2 Requisitos de respuesta y limpieza

 

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Las autoridades provinciales pueden expedir órdenes con las que se requiera la limpieza de sitios contaminados conforme a la legislación provincial. Igualmente pueden expedirse, en ciertos casos, órdenes de limpieza bajo la legislación federal, como puede ser la Ley Canadiense de Protección Ambiental (Canadian Environmental Protection Act, CEPA, o Loi canadienne sur la protection de l'environnement) o la Ley de Pesca (Fisheries Act o Loi sur les pêches).

Para la mayoría de las provincias, la primera etapa en el proceso de saneamiento es calificar de contaminado un lugar; la segunda, informar al respecto a los responsables del sitio; la tercera, negociar un plan voluntario de saneamiento del sitio. En caso de que esto fuera imposible, los gobiernos provinciales tienen la facultad de emitir órdenes de limpieza o, en algunos casos, mandatos para prevenir la contaminación de un lugar. Como regla general, las normas aplicables al saneamiento de un predio están en función del uso (residencial, comercial o agrícola) previsto para dicho lugar después de realizadas las actividades de limpieza. Puede establecerse el grado de saneamiento de acuerdo con criterios numéricos o con base en criterios fundamentados en los riesgos. El método a utilizarse de acuerdo con los criterios numéricos supone la eliminación absoluta de los contaminantes o que éstos se bajen al nivel preestablecido por ley en función del uso para el que esté destinado dicho predio. Este método no toma en cuenta las características particulares de un sitio, que podrían no representar un riesgo para la salud pública ni para el medio ambiente, a pesar de sus altas concentraciones de contaminantes con respecto a la norma. Por experiencia se sabe que los gobiernos tienden a aceptar algunos métodos de limpieza lógicos y eficaces, fundamentados en una planificación meticulosa que incorpora datos científicos precisos y exactos.

En algunas provincias se otorga un certificado de limpieza una vez concluidas las labores de saneamiento. Sin embargo, algunas legislaciones provinciales contienen disposiciones en las que la responsabilidad de una limpieza posterior se puede imponer al dueño, incluso si el sitio se saneó en el pasado de acuerdo con la norma aplicable en ese momento.

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13.3 Fondos gubernamentales para la limpieza

 

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El 31 de marzo de 1996 concluyó un importante programa federal-provincial para realizar la limpieza de sitios contaminados que se encontraban abandonados y que representaban un riesgo mayor. El gobierno federal invirtió 200 millones de dólares canadienses en este programa sexenal para la limpieza de sitios contaminados con residuos peligrosos y 50 millones de dólares canadienses para el desarrollo de nuevas tecnologías. Bajo este programa se sanearon 46 predios. A pesar de la conclusión del programa, varios gobiernos continúan destinando fondos (por ejemplo, Quebec invirtió 1.4 millones de dólares en 1996-1997) en el diagnóstico, limpieza y monitoreo ambiental de predios contaminados abandonados. Otros gobiernos provinciales han renegociado acuerdos similares para compartir gastos con el gobierno federal para el saneamiento de sitios abandonados. Asimismo, se han celebrado arreglos de asociación entre los gobiernos provinciales y los municipios sobre el manejo de los predios contaminados abandonados (por ejemplo, entre el gobierno de Quebec, Montreal y la ciudad de Quebec). En abril de 1998 se creó en Quebec el primer fideicomiso ambiental municipal con las facultades y recursos financieros necesarios para promover la reutilización de predios contaminados para fines no industriales.

En Canadá, el enfoque respecto de los predios contaminados es el de utilizar todos los medios posibles para evitar que la limpieza de los sitios contaminados recaiga en los contribuyentes. Ésta es la razón por la cual en varios estatutos es tan extensa la definición sobre la "persona, física o moral, responsable" de un sitio contaminado. Si por razones de seguridad un gobierno procede, individualmente, a las labores de saneamiento de un sitio, puede recuperar los costos en que se incurrió de cualquier persona que no haya acatado dicha orden. Para recuperar los costos de limpieza, algunos gobiernos tienen la facultad de vender la propiedad o realizar un embargo en contra del predio.

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13.4 Responsabilidad

 

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Las disposiciones legislativas respecto de la responsabilidad varían de una provincia a otra. En general, los gobiernos provinciales cuentan con instrumentos legales que les proporcionan una amplia responsabilidad frente a la identificación de las personas que pudieran resultar responsables de algún sitio contaminado. De hecho se le atribuirá la responsabilidad a una persona si se puede demostrar que permitió la contaminación o que es propietaria del contaminante. Resultará igualmente responsable si tenía consigo la carga o el control del contaminante.

Ante la dificultad a la que se enfrentan los tribunales para identificar estas clases de personas, varias provincias han optado por precisar sus regímenes de responsabilidad. Es así como, bajo las medidas legislativas adoptadas recientemente, un gobierno puede, por ejemplo, emitir una disposición de prevención o de saneamiento, ya sea para la persona responsable del contaminante, el propietario o antiguo propietario del lugar, la persona que ocasionó o contribuyó al derramamiento, el administrador, el fideicomisario, el síndico o el autor y el representante de los anteriores. Antes de emitir cualquier disposición, el gobierno deberá tomar en consideración si hubo alguna diligencia por parte de la persona, si se respetaron las normas industriales y legales de la época, si la persona agravó la situación, qué tipo de acción emprendió esta persona al darse cuenta de la contaminación ocasionada o cualquier otro factor que el gobierno considere necesario. Algunas provincias incluyeron explícitamente a acreedores garantizados y sus representantes entre las personas potencialmente responsables.

Este tipo de legislación y la jurisprudencia reciente de Ontario corresponden a las últimas recomendaciones hechas por el Consejo Canadiense de Ministros de Medio Ambiente (CCME). De hecho, el CCME ha decretado que debe aplicarse el principio "quien contamina paga", aunque deben considerarse algunos conceptos de ponderación y equidad al momento de imputar cualquier responsabilidad ambiental. Varias leyes provinciales exentan de toda responsabilidad a algunas personas que de otra forma hubiesen resultado responsables de las labores de saneamiento (aunque el peso de las pruebas recaiga en el demandado). El grado al que se aplican dichas exenciones varía de una provincia a otra, pero éstas pueden comprender: causas de fuerza mayor; actos de guerra; acciones de terceras personas; un comprador de buena fe; ser propietario antes de que el predio se contaminara; algunos transportadores y generadores; la adquisición involuntaria de títulos de propiedad por parte de alguna entidad de gobierno; asesoría y asistencia; casos de contaminación causada por la migración de contaminantes; casos de concentración natural; caminos y derechos de tránsito; personas con certificados de acatamiento, y personas designadas sin responsabilidad legal alguna sobre la rehabilitación del sitio. Deberá observarse que al amparo de la Ley de Bancarrota e Insolvencia (Bankruptcy and Insolvency Act), el síndico y el fideicomisario quedan absueltos de toda responsabilidad de tipo ambiental, a pesar de los estatutos federales y provinciales en materia de medio ambiente. Asimismo, en algunas provincias, principalmente Ontario, los gobiernos han negociado un acuerdo con los arrendadores que permite a los acreedores llevar a cabo evaluaciones ambientales, tomar medidas de salud y seguridad y preparar la propiedad para su reventa sin tener la responsabilidad legal de la misma.

Cuando resulta responsable más de una persona, por lo general se les considera responsables solidarios y podrá cobrársele a cada uno el costo total de las acciones contempladas en la orden de saneamiento. Entonces, las partes deberán llegar a un acuerdo o buscar alguna solución de tipo civil para determinar la responsabilidad financiera de cada una. Sin embargo, en la legislación promulgada recientemente se ha estipulado un mecanismo de atribución de responsabilidades que puede establecer un límite a la responsabilidad de algunas partes sobre el valor de los activos que administran o establecer directamente la contribución financiera de cada uno.

Además, salvo en algunas provincias, los gobiernos provinciales ofrecen a las personas identificadas como responsables la firma de acuerdos que limiten su responsabilidad a cambio de un compromiso claro y preciso de realización de los trabajos pendientes.

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13.5 Requisitos y restricciones para la transferencia

 

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A falta de requisitos provinciales sobre divulgación, se aplica el derecho consuetudinario. Las normas del derecho consuetudinario y del derecho civil, en cuanto a operaciones de compra y venta, son similares. En principio, se establece que el comprador debe tomar precauciones para proteger sus intereses. Sin embargo, la ley estipula que si el vendedor ocultó intencionalmente vicios o defectos de un predio, será responsable de los daños que sufra el comprador. Lo anterior se aplicará en general, excepto en los casos en los que las partes hayan acordado en un contrato que el comprador aceptará el predio en el estado en que se encuentre al momento de realizar la venta. En los casos en que la contaminación es evidente, el comprador tiene menos probabilidades de estar protegido. Sin embargo, en aquellos en donde existen vicios ambientales ocultos, los tribunales harán todo lo posible para asegurar que el comprador esté protegido.

Por lo general, las partes involucradas en una operación de compraventa de un terreno comercial o industrial desearán contar con una evaluación ambiental del predio que servirá de fundamento para compartir responsabilidades si surgiera algún conflicto. Algunas leyes ambientales exigen al vendedor que presente al comprador un perfil del sitio.

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13.6 Notificación pública

 

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Como se describió en el capítulo 5: Información sobre el medio ambiente y en el capítulo 14: Emergencias ambientales, pueden surgir situaciones en las que los riesgos implícitos en un sitio contaminado requieran que se informe a la ciudadanía al respecto. A menudo, las leyes ambientales de cada provincia prevén requisitos sobre notificación pública. En Ontario, la solicitud que se presenta al gobierno para realizar trabajos de saneamiento en un predio se divulga en un registro para que la ciudadanía tenga la oportunidad de realizar comentarios sobre dicha solicitud de autorización. En algunas legislaciones de provincia se publica en un registro toda la información referente a autorizaciones, órdenes, procedimientos judiciales, embargos hechos a la propiedad y notificaciones sobre la designación de lugares contaminados, entre otros. En Columbia Británica, el gobierno tiene la facultad de exigir que la persona responsable de algún predio contaminado realice consultas públicas, cubriendo éste los costos, sobre el plan de rehabilitación que llevará a cabo. Algunas leyes sobre libertad de información exigen la divulgación de información respecto a un riesgo de daños sustanciales al ambiente o a la salud y seguridad de la ciudadanía.

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2003