Sommaire du droit de l'environnement au Canada

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12 Gestion des déchets

 

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12.1 Déchets domestiques et autres déchets solides non dangereux

 

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Cette section traite des déchets domestiques et des autres déchets solides non dangereux. La problématique concernant les déchets liquides est abordée au chapitre 9, Protection et gestion des ressources en eau et au chapitre 10, Protection des mers et des régions côtières. Au Canada, les provinces possèdent l'autorité constitutionnelle nécessaire afin de réglementer la plupart des activités reliées à la gestion des déchets solides. L'autorité fédérale s'étend quant à elle principalement aux terres et installations fédérales et aux terres autochtones.

Gouvernement fédéral. Les lois fédérales les plus importantes concernant la gestion des déchets solides sont la Loi sur les parcs nationaux et la Loi sur les indiens. Le Règlement sur les déchets des parcs nationaux adopté en vertu de la Loi sur les parcs nationaux, exige l'émission d'une autorisation pour tout opérateur effectuant la collecte des déchets qui proviennent d'un parc et le transport de déchets vers un site d'enfouissement situé dans un tel parc ou à tout autre endroit désigné. Le Règlement sur la destruction des déchets dans les réserves indiennes, de la Loi sur les indiens, requiert l'émission d'une autorisation pour toute personne qui désire opérer un site d'enfouissement de déchets sur une réserve ou entreposer ou autrement disposer de déchets sur des terres indiennes. Le gouvernement fédéral a aussi publié des directives sur l'enfouissement sanitaire pour les agences fédérales.

De plus, le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux, adopté en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE), établit des exigences précises pour l'exportation et l'importation de déchets au Canada.

Par ailleurs, le Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME) a produit des documents d'orientation sur une variété de sujets touchant les déchets municipaux et dangereux, y compris le compostage; les incinérateurs de déchets solides, dangereux et biomédicaux; les combustibles de remplacement dans les fours à ciment; et le recyclage des huiles lubrifiantes. Ces documents proposent des mesures mais ne sont pas juridiquement contraignants.

Provinces et Territoires. Les autorités provinciales et territoriales responsables de l'environnement voient à l'application des lois provinciales reliées aux déchets. De manière générale, les règles pour la gestion des déchets solides sont comprises dans les lois provinciales ou territoriales qui traitent de l'environnement ou de celles se rapportant aux municipalités. Une autorisation de nature provinciale ou territoriale est habituellement requise pour toute personne effectuant la collecte, le transport, la transformation, l'entreposage ou le traitement de déchets. Les règlements pour la gestion des déchets définissent et désignent les différents types de déchets assujettis et établissent des normes pour l'emplacement, le maintien et l'exploitation de sites de mise en décharge et des systèmes de traitement des déchets.

Dans plusieurs provinces, la plupart des projets impliquant des installations de gestion des déchets sont soumis à la procédure d'évaluation environnementale. Cela inclut les nouvelles installations de traitement, les agrandissements importants des installations existantes, les stations de transfert d'une importance majeure ainsi que les installations de transformation, qu'elles soient publiques ou privées (voir chapitre 7, Évaluation environnementale).

Gouvernements locaux. Les lois provinciales délèguent aux gouvernements municipaux le pouvoir d'établir et de maintenir des systèmes de collecte, d'enlèvement et de traitement de déchets, et d'adopter des règlements contrôlant l'utilisation de systèmes de collectes de déchets. Les municipalités ont généralement le pouvoir d'acheter ou d'exproprier les terres qui sont nécessaires pour la tenue des activités de traitement des déchets.

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12.1.1 Critères de classification des déchets

 

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Gouvernement fédéral. Les règlements de la Loi sur les parcs nationaux et de la Loi sur les indiens, auxquels il est fait référence plus haut, définissent le terme "déchets solides" de façon très large : ce sont des ordures ou des détritus.

Provinces et territoires. Les lois provinciales et municipales varient quant à la précision avec laquelle elles définissent le terme « déchet solide ». La définition de ce terme peut revêtir une importance particulière dans certaines circonstances. Cependant, les définitions les plus importantes sont celles qui s'appliquent aux déchets dangereux et aux autres types de déchets qui demandent une manipulation spéciale. Ce thème sera abordé ci-dessous, à la section 12.2.

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12.1.2 Exigences reliées au traitement, à l'entreposage et à l'élimination

 

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Les exigences imposées pour le traitement et l'entreposage des déchets domestiques et solides varient généralement de façon considérable d'une province à l'autre. Les exigences minimales établies au niveau provincial ou municipal exigent l'obtention d'un permis ou une licence pour toute personne désirant effectuer la collecte, l'entreposage et le traitement des déchets solides. Des conditions particulières sont habituellement attachées à ces autorisations. La collecte municipale des déchets est effectuée, soit par la municipalité, soit par le secteur privé, quoique la collecte des déchets commerciaux et industriels soit plus souvent effectuée par le secteur privé.

Les lois et règlements provinciaux définissent et contrôlent les divers types d'installations de traitement des déchets solides, comme les sites d'enfouissement et les incinérateurs. Les cendres provenant de ces incinérateurs sont généralement enfouies et sont réglementées à titre de déchets dangereux à certains endroits. Des efforts de réhabilitation des sites d'enfouissement sont déployés dans plusieurs provinces. Dans certains cas, la législation exige des exploitants qu'ils présentent des garanties financières suffisantes pour couvrir les coûts reliés aux activités de fermeture des sites.

En ce qui concerne les déchets biomédicaux, les exigences réglementaires et les pratiques de gestion varient considérablement dans les différentes parties du pays. La réglementation définit généralement différentes catégories de déchets biomédicaux et prescrit les modes d'entreposage, de transport et de traitement pour chacune de ces catégories. De plus, les exigences administratives d'obtention de certificat, de permis ou la tenue d'études d'impact varient selon que l'activité entreprise soit l'entreposage, l'incinération, la désinfection ou le transport.

La réglementation concernant la gestion des incinérateurs de déchets biomédicaux, à titre de sources ponctuelles de pollution atmosphérique, varie de façon considérable. La tendance actuelle consiste à remplacer les incinérateurs situés à proximité de l'établissement hospitalier, par des incinérateurs et des sites d'enfouissement situés sur d'autres terrains. Les incinérateurs modernes de déchets biomédicaux sont assujettis à de sévères mesures de contrôle de la pollution.

De plus, les exploitants d'un lieu de production, d'entreposage, de traitement ou d'un système de transport de déchets biomédicaux doivent généralement tenir un registre de leurs activités et produire un rapport annuel. Le Conseil canadien des ministres de l'environnement a présenté des recommandations précises quant à la manipulation des déchets biomédicaux au sein de ses "Lignes directrices sur la gestion des déchets biomédicaux au Canada". Ces directives recommandent plusieurs procédures pour la séparation, l'emballage, l'entreposage, la désinfection, le transport, l'incinération et l'élimination finale des déchets biomédicaux. De nombreuses autres directives et normes concernant les déchets biomédicaux ont été publiées par des associations professionnelles, Environnement Canada et Santé Canada.

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12.1.3 Réduction de la quantité des déchets

 

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En 1990, le Conseil canadien des ministres de l'environnement a élaboré le Protocole national sur l'emballage qui visait à réduire de 50% les déchets d'emballage, et ce, avant l'an 2000. Les gouvernements provinciaux, les municipalités et les entreprises se sont affairés à appliquer les dispositions du protocole au moyen de mesures volontaires et obligatoires. Les objectifs de ce programme ont été atteints avant la date butoir. Par ailleurs, quelques provinces ont élaboré ou sont en train d'élaborer des règlements sur le recyclage qui exigent des grands générateurs de déchets industriels et des grands utilisateurs d'emballages (par exemple, les industries de produits du papier et les producteurs de nourriture et de breuvages), qu'ils développent des plans de réduction des emballages et/ou des déchets.

La majorité des provinces ont développé des politiques donnant la priorité à la réduction, la réutilisation et au recyclage des déchets (les 3 « R ») plutôt qu'à leur élimination. Plusieurs provinces exigent des municipalités qu'elles préparent et mettent en application des plans de gestion des déchets solides conformes à l'approche des 3 « R ». De plus, la plupart des provinces ont adopté des lois traitant de thèmes plus particuliers, tels que les systèmes de dépôt et de consignation des contenants de certains breuvages tels celui mis sur pied par la Loi sur les ordures (Litter Act) de 1970, de la Colombie-Britannique, la Loi sur le contrôle des ordures (Litter Control Act) de 1973, de la Saskatchewan ou des programmes comme le « Green Back Trash to Cash Program » de Terre-Neuve-et-Labrador. En Alberta, plusieurs commissions, réunissant des intérêts communautaires, municipaux et industriels, ont été créées pour administrer et gérer la récupération des contenants de certains breuvages ou le recyclage des huiles usées. Ce type de gestion partagée existe dans plusieurs provinces. Le Plan d'action québécois sur la gestion des matières résiduelles 1998-2008 en est un autre exemple. Ce Plan d'action propose des mesures qui permettront de mettre en valeur annuellement plus de 65% des résidus récupérables.

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12.1.4 . Localisation des sites

 

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La localisation des installations de traitement des déchets solides, tels les incinérateurs, les sites d'enfouissement, les stations de transfert et les installations de recyclage, constitue un problème récurrent au Canada. En général, la localisation de ces installations est régie par les municipalités ou les districts régionaux en vertu des règlements de zonage et de salubrité plutôt que par les gouvernements provinciaux.

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12.1.5 Responsabilité et mise en application

 

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Des pénalités sont prévues par l'ensemble des lois fédérales, provinciales, territoriales et municipales sur la gestion des déchets. L'étendue des pénalités varie considérablement. La mise en application de ces législations est habituellement effectuée par les fonctionnaires municipaux ou ceux du ministère provincial responsable de l'environnement.

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12.2 Déchets dangereux

 

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Les législations récentes ont tenté de modifier le concept de "déchets" dangereux par celui de "matières" dangereuses. Cette nouvelle tendance vise à augmenter le champ d'intervention à tous les résidus dangereux et aux matières neuves dangereuses. De plus, ce concept incite davantage à la réutilisation et au recyclage des résidus.

Gouvernement fédéral. La LCPE 1999 renforce l'autorité gouvernementale en matière de réglementation régissant l'exportation et l'importation de déchets dangereux (y compris les matières dangereuses recyclables) et confère l'autorité pour :

L'élaboration de critères pour la gestion des déchets dangereux et des matières recyclables dangereuses dans le respect de l'environnement est une nouvelle exigence de la LCPE 1999. On établira en priorité ces critères pour les déchets renfermant des substances qui figurent sur la Liste de substances toxiques de cette loi (annexe 1).

La nouvelle Loi présente également des définitions distinctes pour matières recyclables et déchets. Ces définitions distinctes donnent aux organismes de réglementation la flexibilité nécessaire pour régir différemment les matières recyclables et les déchets lorsque la gestion proposée respecte l'environnement.

La LCPE 1999 comporte des clauses qui stipulent que le Ministre doit rendre public, sur notification, les renseignements obtenus (type de déchets, nom de la compagnie et pays d'origine ou de destination) pour les exportations, les importations et le transit de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses.

Les exportateurs canadiens seront tenus d'élaborer et de mettre en oeuvre un plan de réduction pour les exportations de déchets destinés à l'élimination définitive. On considérera prioritairement les déchets renfermant des, constitués de, ou contaminés par des substances jugées « toxiques » selon la Loi et qui figurent à l'annexe 1.

Le ministre peut également délivrer un permis pour une opération qui peut présenter des variances par rapport à la réglementation dans des conditions spécifiques, si elle présente des garanties de sécurité environnementale au moins équivalentes. Ces permis seront accordés de façon ponctuelle.

En vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE), le gouvernement fédéral a adopté des règlements sur l'exportation de déchets contenant des BPC, l'exportation et l'importation de déchets dangereux et sur les mouvements interprovinciaux des déchets dangereux.

De plus, le gouvernement fédéral exerce un rôle de premier plan dans la coordination des initiatives en cette matière au sein du La Loi sur le transport des marchandises dangereuses et ses règlements d'application régissent les mouvements transfrontaliers (frontières provinciales et internationales) de tous produits dangereux, incluant les déchets dangereux, que ceux-ci soient acheminés par voie terrestre, ferroviaire, marine ou aérienne. Le transport de matières dangereuses est traité de façon plus détaillée au sein du chapitre 22 sur le transport.

Par ailleurs, le Conseil canadien des ministres de l'Environnement (CCME) a publié des directives nationales sur le traitement et la mise en décharge de ces déchets.

Provinces et Territoires. Tout comme pour les autres types de déchets, les gouvernements provinciaux jouent un rôle majeur dans la réglementation relative à la gestion des déchets dangereux. Ainsi, en plus des exigences fédérales, des exigences provinciales s'appliquent en matière de gestion des déchets dangereux. De manière générale, ces déchets font l'objet d'une définition particulière au sein de ces lois provinciales, et ce, par l'entremise de listes précises ayant une large portée quant aux types de déchets visés. Naturellement, les déchets dangereux sont assujettis à des exigences plus sévères que s'il s'agissait de déchets réguliers. Dans certaines provinces, par exemple, les générateurs de déchets dangereux doivent s'enregistrer auprès des autorités provinciales et se soumettre à un système de manifestes (documents) pour le transport de déchets dangereux.

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12.2.1 Critères de classification des déchets dangereux

 

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En général, toute matière qui présente un danger pour la santé ou l'environnement et qui est explosive, gazeuse, inflammable, toxique, radioactive, corrosive, comburante ou lixiviable peut être considérée comme un déchet ou une matière dangereuse. De plus, les différents gouvernements ont établi des listes où figurent certains produits dangereux nonobstant leurs propriétés. Par ailleurs, bien qu'il existe encore quelques disparités, les classifications et les définitions des déchets dangereux sont généralement harmonisées avec celles que l'on retrouve dans le Règlement sur le transport des marchandises dangereuses (fédéral) et le Règlement sur les produits contrôlés (fédéral). La majorité des gouvernements provinciaux tente actuellement d'harmoniser leurs critères de classification avec les réglementations canadienne et internationale.

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12.2.2 Exigences reliées au traitement, à l'entreposage et à l'élimination

 

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Le CCME a élaboré plusieurs directives pour le traitement et l'entreposage de ces déchets, telles que les directives nationales pour les installations d'incinération, d'enfouissement et de traitement physique-chimique-biologique des déchets dangereux. En outre, Environnement Canada a élaboré des politiques et des directives sur ce sujet, incluant une politique fédérale sur l'entreposage et le traitement des déchets dangereux et des directives sur les incinérateurs.

Le traitement, l'entreposage et l'élimination de déchets dangereux sont généralement régis par les autorités provinciales, territoriales et municipales. Ces juridictions ont adopté des dispositions réglementant le traitement des déchets dangereux dans les sites d'enfouissement, les incinérateurs, les installations de transformation des déchets et les autres types d'installations (sites de compostage, dépotoirs, sites de broyage, stations de transfert, usines de combustible dérivé de déchets, recyclage de batteries, et sites d'entreposage de pneus usés) grâce à des systèmes d'émission de permis et de licences. Les détenteurs de ces permis ou licences doivent généralement tenir un registre des déchets dangereux qui leur ont été confiés ou qu'ils ont reçus, produits ou utilisés et produire un rapport annuel. L'entreposage de déchets dangereux chez le producteur ne peut, en général, excéder une période de 12 mois. Si la quantité entreposée excède 100 kilogrammes, certaines normes concernant les caractéristiques des récipients, l'étiquetage, les exigences relatives aux bâtiments, aux équipements, aux abris et aux aires d'entreposage, etc. sont applicables. Par ailleurs, si la quantité entreposée excède 1000 kilogrammes, des normes spécifiques visant les conteneurs, les réservoirs, les citernes et les entreposages en tas doivent être respectées.

Certains règlements provinciaux précisent les règles applicables à l'aménagement et à la fermeture des sites d'enfouissement. L'exploitant est souvent tenu de produire un état de fermeture attestant la conformité des lieux aux normes environnementales. Dans certaines provinces, selon le type de déchet dangereux et les quantités produites, un registre devra être tenu par les producteurs ou les utilisateurs. Les entreprises les plus importantes doivent également produire un bilan annuel de gestion comportant des renseignements encore plus détaillés que le registre.

Certains projets concernant les déchets dangereux tels que leur incinération, leur utilisation à des fins énergétiques, etc. doivent souvent faire l'objet d'études d'impact.

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12.2.3 Réduction de la quantité de déchets

 

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Les initiatives de réduction des déchets dangereux sont effectuées au niveau provincial mais elles ne sont habituellement pas couvertes par le cadre réglementaire traditionnel de gestion des déchets. En effet, il existe encore peu de règles spéciales pour l'exploitation d'installations de recyclage et celles-ci sont donc assujetties aux mêmes exigences que les installations régulières de traitement des déchets. En Colombie-Britannique, les dispositions réglementaires pour l'exploitation de centre de recyclage de déchets dangereux se retrouvent au sein de la loi provinciale sur la gestion des déchets (Waste Management Act). Il existe différentes initiatives au Canada pour réduire la production de déchets dangereux. Par exemple, un programme national de collecte et de recyclage de batteries rechargeables a été instauré en 1997. De plus, des ententes de partenariat avec des secteurs industriels, notamment conclues en Ontario, contribuent de façon notoire à la réduction de résidus chimiques et de déchets dangereux dans l'environnement.

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12.2.4 Localisation des sites

 

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Le CCME publiait en avril 1991, les directives nationales sur l'enfouissement des déchets dangereux. Ces directives abordent les questions suivantes : la sélection d'un site; la conception et la construction; la fermeture et l'entretien post-fermeture; et l'exploitation et la surveillance de l'enfouissement des déchets dangereux. Ces directives visent principalement les nouvelles installations d'enfouissement plutôt que les installations existantes. Elles ne s'appliquent pas à l'enfouissement de déchets radioactifs qui sont réglementés par la Commission sur le contrôle de l'énergie atomique. (Voir la sous-section 12.3, Déchets radioactifs.)

En Colombie-Britannique, le Règlement sur les déchets spéciaux (Special Wastes Regulation) de la Loi sur la gestion des déchets (Waste Management Act) établit les exigences minimales pour les installations mobiles, la sécurité des sites d'enfouissement, les déchets en tas, les surfaces et les installations de traitement des terres dans cette province.

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12.2.5 Responsabilité et mise en application

 

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En vertu de la LCPE, le non respect des dispositions ayant trait à l'obligation d'aviser les autorités lors de l'importation ou l'exportation de déchets dangereux, est passible d'une amende maximale d'un million de dollars canadiens et d'une peine de trois ans d'emprisonnement. Les amendes imposées en vertu de la Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses sont de l'ordre de 100 000 dollars canadiens et d'une peine de deux ans d'emprisonnement. La Loi fédérale sur les produits dangereux prévoit que les contrevenants seront passibles d'une amende maximale d'un million de dollars canadiens et/ou de deux ans d'emprisonnement.

Les lois provinciales établissent aussi des peines qui varient d'une province à l'autre.

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12.3 Déchets radioactifs

 

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Le 31 mai 2000, la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) a remplacé la Commission de contrôle de l'énergie atomique à titre d'organisme de réglementation du secteur nucléaire canadien. La création de la nouvelle Commission découle de l'entrée en vigueur de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires et de ses règlements d'application. Par le truchement d'un régime de permis, la CCSN réglemente presque toutes les utilisations de l'énergie et des matières nucléaires au Canada. La CCSN réglemente en particulier les activités suivantes, et les déchets nucléaires qui en découlent :

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12.3.1 Critères de classification des déchets radioactifs

 

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Selon la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, le terme « substance nucléaire » comprend entre autres, « un sous-produit radioactif qui résulte du développement, de la production ou de l'utilisation de l'énergie nucléaire » ainsi qu' « une substance ou un objet radioactif qui a servi dans le cadre du développement, de la production ou de l'utilisation de l'énergie nucléaire. »

C'est le Règlement sur les substances nucléaires et les appareils à rayonnement qui détermine les quantités d'assujettissement des substances nucléaires. Quant à lui, le Règlement sur la sûreté et la réglementation nucléaire désigne, entre autres, comme installations nucléaires pour l'application de la Loi, une installation pour la gestion, le stockage, temporaire ou permanent, l'évacuation ou l'élimination des déchets qui contiennent des substances nucléaires radioactives et dont l'inventaire fixe en substances nucléaires radioactives est d'au moins 1015 Bq.

Les activités de production d'électricité génèrent deux types de déchets nucléaires - des déchets de faible activité et des déchets de haute activité. Les déchets de faible activité proviennent principalement des activités d'exploitation : balais, feuilles en plastique, vêtements de protection et produits en papier. Ils constituent environ 1 % des déchets et sont faciles à stocker temporairement dans des installations sous surveillance. Les déchets de haute activité sont constitués du combustible nucléaire irradié déchargé des réacteurs, qui se présente sous forme de pastilles en céramique solide. Puisque ces déchets sont très radioactifs, il faut les stocker dans des installations blindées.

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12.3.2 Exigences reliées au traitement, à l'entreposage et à l'élimination

 

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En 1978, les gouvernements du Canada et de l'Ontario ont établi le Programme de gestion des déchets de combustible nucléaire. Ce programme vise à assurer l'élimination sécuritaire et permanente des déchets de haute activité. La recherche et le développement requis pour l'établissement d'un tel site d'élimination ont été délégués à Énergie Atomique Canada Ltée (EACL).

Par ailleurs, le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité (BGDRFA) a été créé en 1982 pour assumer les responsabilités du gouvernement fédéral relatives à la gestion des déchets radioactifs de faible activité. Le BGDFRA est exploité par EACL en vertu d'une entente avec Ressources naturelles Canada qui en assure le financement et établit une politique nationale pour la gestion des déchets de faible activité.

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12.3.3 Réduction de la quantité de déchets

 

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Voir la section 12.3.2

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12.3.4 Localisation des sites

 

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La sélection de la localisation d'un site est assujettie aux lignes directrices techniques développées par la CCEA après qu'une entente ait été établie sur un projet d'élimination. Par exemple, voir l'énoncé de politique réglementaire de la CCEA #R-72.

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12.3.5 Responsabilité et mise en application

 

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La Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires prévoit l'imposition d'une amende maximale de 1 000 000 $ et d'un emprisonnement maximal de cinq ans, ou de l'une de ces peines pour les infractions relatives aux déchets nucléaires.

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2003