Sommaire du droit de l'environnement au Canada

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13 Terrains contaminés

 

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Suivant la répartition des pouvoirs législatifs établie par la Constitution canadienne, les terrains contaminés se retrouvent principalement sous juridiction provinciale. Seules les terres fédérales sont soumises à la législation du Parlement central. Le droit applicable aux terrains contaminés est particulièrement complexe. Alors que certains éléments de ce droit se retrouvent dans le droit commun, d'autres sont issus du droit statutaire. Les terrains contaminés peuvent être assujettis soit aux lois traitant spécifiquement des sites contaminés, aux lois touchant la protection de l'environnement en général ou aux lois régissant des sujets particuliers tels que les produits pétroliers, les sites miniers et les déchets dangereux. Plusieurs provinces ont récemment adopté de nouvelles mesures législatives afin de mieux répondre à cette problématique grandissante.

Par ailleurs, en réponse à un mandat annoncé par le ministre des Finances dans son budget du mois de décembre 2001, la Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie (TRNEE) a lancé une initiative destinée à promouvoir la transformation des sites urbains contaminés en centres d'activités communautaires. Le programme est destiné à élaborer une stratégie nationale qui intègre des mesures émanant des autorités fédérales, provinciales, municipales et du secteur privé qui faciliteront la réhabilitation des sites urbains contaminés au Canada. Les recommandations proposées dans la stratégie traiteront des principaux obstacles à la réhabilitation des sites urbains contaminés, notamment l'incertitude juridique entourant les questions de responsabilité environnementale, le manque de financement ainsi que la faible compréhension de cette question par les intervenants. La stratégie devrait être diffusée en 2003.

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13.1 Identification, évaluation et priorité des sites

 

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À quelques exceptions près, les lois concernant les terrains contaminés définissent de façon très large l'expression "site contaminé". Le niveau de contamination toléré par les différentes lois varie selon l'usage prévu pour le terrain (usage résidentiel, récréatif ou industriel). Généralement, le zonage d'un terrain, son utilisation actuelle, ses voisins, les déversoirs potentiels de la contamination (tels que les ruisseaux et les cours d'école) ainsi que la concentration naturelle du contaminant dans la région, le type de contaminant et la probabilité qu'un contact avec ce contaminant se produise sont tous des facteurs déterminants lorsqu'il s'agit de classer un site comme étant contaminé ou non. La majorité des provinces ont soit établi leurs propres critères déterminant si un site est contaminé ou non ou ont adopté les critères des autres juridictions. Ces critères ne sont généralement pas intégrés dans les textes de lois mais font plutôt partis de directives. Les critères n'étant pas contraignants, ils créent une certaine incertitude mais apportent également la flexibilité nécessaire pour évaluer chaque propriété en particulier.

La majorité des provinces, sinon toutes, ont répertorié les terrains contaminés présents sur leur territoire. Au niveau fédéral, seul le ministère de la Défense Nationale maintient une banque de données sur les terrains contaminés assujettis à son contrôle (voir chapitre 23, Installations militaires ou fédérales). Les terrains sont généralement répertoriés suivant le système national de classification élaboré par le Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME). Ce système a été conçu pour identifier les terrains nécessitant une action prioritaire, en évaluant dans un premier temps les impacts négatifs, potentiels ou existants, sur la santé publique et l'environnement. Ensuite, un ordre de priorité est établi pour la mise en oeuvre des moyens de restauration.

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13.2 Exigences en matière de réponse et d'assainissement

 

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En vertu des lois provinciales, les autorités provinciales peuvent émettre des ordonnances exigeant le nettoyage des terrains contaminés. Dans certains cas, les ordonnances de décontamination peuvent aussi être émises en vertu de lois fédérales comme la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE) ou la Loi sur les pêches.

Pour la majorité des provinces, la première étape dans le processus de nettoyage est de désigner le site comme étant contaminé. La deuxième étape est d'en informer les responsables du site. La troisième étape est de négocier un plan volontaire d'assainissement du site. Si cela s'avère impossible, les gouvernements provinciaux ont le pouvoir d'émettre soit des ordonnances de décontamination ou, dans certains cas, des ordonnances de prévention. En règle générale, les normes applicables à la décontamination d'un terrain sont fonction de l'usage prévu pour ce terrain après son nettoyage (usage résidentiel, commercial ou agricole). Le niveau de décontamination peut être établi soit selon des critères numériques ou selon des critères basés sur le risque. La méthode basée sur les critères numériques suppose que les contaminants sont soit totalement éliminés ou enlevés jusqu'à un niveau prescrit par la loi en fonction de l'usage futur du site. Cette méthode ne tient pas compte des particularités d'un site qui pourrait ne pas représenter de risque ni pour la santé publique ni pour l'environnement malgré la présence de concentrations trop élevées de contaminants selon la loi. L'expérience démontre que les gouvernements ont tendance à accepter des méthodes de nettoyage efficaces et rationnelles basées sur une planification soigneuse incorporant des données scientifiques précises et exactes.

Dans certaines provinces, un terrain peut recevoir un certificat de conformité (certificate of compliance) une fois les travaux de décontamination terminés. Quelques lois provinciales contiennent des dispositions qui permettent l'imposition de mesures supplémentaires de décontamination au propriétaire d'un terrain ayant déjà réalisé des travaux de décontamination conformes aux normes applicables à l'époque.

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13.3 Financement gouvernemental pour la décontamination

 

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Un important programme fédéral-provincial sur l'assainissement des lieux contaminés orphelins à risques élevés a pris fin le 31 mars 1996. Le gouvernement fédéral a investi dans ce programme, qui a duré six ans, une somme de 200 millions de dollars canadiens pour le nettoyage de terrains contaminés par des déchets dangereux et une somme de 50 millions de dollars canadiens pour le développement de nouvelles technologies. Grâce à ce programme, 46 terrains ont été restaurés. Malgré la fin de ce programme, plusieurs gouvernements ont continué d'investir (p. ex., $1.4 millions par le Québec en 1996-1997) et d'effectuer des travaux de caractérisation, d'assainissement et de suivi environnemental sur des lieux contaminés orphelins. D'autres gouvernements provinciaux ont renégocié des ententes similaires de partage des coûts avec le fédéral pour la décontamination de sites orphelins. Il existe également des ententes de partenariat sur la gestion des sites contaminés orphelins entre les gouvernements provinciaux et les municipalités (par exemple, entre le gouvernement du Québec et les villes de Montréal et Québec). De plus, on créait, en avril 1998, au Québec la première fiducie environnementale municipale possédant les pouvoirs et l'argent nécessaires pour favoriser la réutilisation des sites contaminés à des fins autres qu'industrielles.

L'approche, au Canada, concernant les terrains contaminés, est d'utiliser tous les moyens possibles pour éviter que la décontamination d'un terrain se fasse au frais des contribuables. C'est pourquoi les textes juridiques définissent la "personne responsable" d'un site contaminé de façon très large. Lorsque pour des raisons de sécurité, un gouvernement procède, lui-même, à la décontamination d'un site, il peut recouvrer les coûts d'assainissement de quiconque n'a pas respecté une ordonnance. Certains gouvernements peuvent également recouvrer leur frais de décontamination en vendant la propriété ou en grevant la propriété d'un privilège.

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13.4 Responsabilité

 

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Les dispositions législatives concernant la responsabilité varient d'une province à l'autre. En général, les gouvernements provinciaux se sont dotés d'instruments légaux leur laissant une très grande latitude face à l'identification des personnes pouvant être tenues responsables d'un site contaminé. En effet, une personne sera tenue responsable si l'on peut démontrer qu'elle a soit permis la contamination ou est propriétaire du contaminant. Elle sera également responsable si elle avait la charge ou le contrôle du contaminant.

Devant la difficulté des tribunaux à interpréter ces catégories de personnes, plusieurs provinces ont voulu préciser leurs régimes de responsabilité. C'est ainsi que dans les mesures législatives récentes, un gouvernement peut, par exemple, émettre une ordonnance de prévention ou de décontamination soit à la personne responsable du contaminant, soit au propriétaire ou ancien propriétaire du site, à la personne qui a causé ou contribué au déversement, à l'administrateur, au séquestre, au syndic ainsi qu'au commettant et agent des personnes précédentes. Avant d'émettre une ordonnance, le gouvernement doit prendre en considération s'il y a eu diligence de la part de la personne, si les normes industrielles et légales de l'époque ont été respectées, si la personne a aggravé la situation, quel type d'action cette personne a entrepris en voyant la contamination ou tout autre facteur que le gouvernement trouve nécessaire. Quelques provinces ont même explicitement inclus le créancier garanti et ses agents au nombre des responsables potentiels. Suivant de près l'exemple américain, le législateur a énoncé les conditions nécessaires ou les facteurs à considérer pour que leur responsabilité environnementale soit engagée.

Ce type de législation et la jurisprudence récente d'Ontario correspondent aux dernières recommandations du Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME). En effet, le CCME est d'avis que le principe du pollueur-payeur doit s'appliquer tout en considérant certaines notions de pondération et d'équité lors de l'imposition de la responsabilité environnementale. En fait, plusieurs lois provinciales exemptent de toute responsabilité certaines personnes qui, sinon, auraient pu être tenues responsables de la décontamination (toutefois, le fardeau de la preuve appartient au défendeur). Les exemptions varient d'une province à l'autre, mais elles peuvent comprendre : le fait de Dieu; le fait de guerre; toute autre force majeure; le fait d'une tierce personne; l'acheteur innocent; le propriétaire antérieur à la contamination; certains transporteurs et générateurs; l'acquisition involontaire du titre de propriété par une entité gouvernementale; le conseil et l'assistance; la contamination causée par la migration de contaminants; la concentration naturelle; les chemins et droits d'accès; les personnes en possession d'un certificat de conformité; les personnes désignées par une loi comme n'étant pas responsable, etc. Il est à noter, en effet, que selon la Loi concernant la faillite et l'insolvabilité (fédéral), le syndic et le séquestre sont généralement dégagés de toute responsabilité environnementale, et ce, en dérogation aux autres lois fédérales ou provinciales en matière d'environnement. De plus, dans certaines provinces, notamment l'Ontario, les gouvernements ont négocié un accord type avec les bailleurs de fonds permettant dorénavant aux créanciers de faire des évaluations environnementales, de prendre des mesures de santé et de sécurité et de préparer une propriété pour la revente sans avoir la responsabilité légale de la propriété.

Lorsqu'il existe pluralité de responsables, ils sont généralement tenus solidairement responsables. Chacun des responsables pourra se voir facturer le coût global de l'action visée par l'ordonnance. Les parties doivent alors s'entendre entre elles ou prendre un recours civil pour déterminer les montants respectifs de leur responsabilité propre. Toutefois, dans les mesures législatives récentes, on a généralement instauré un mécanisme d'attribution des responsabilités qui peut plafonner la responsabilité de certains à la valeur des actifs qu'ils administrent ou établir directement la contribution monétaire de chacun.

D'autre part, à l'exception de quelques provinces, les gouvernements provinciaux offrent aux personnes reconnues responsables de signer des ententes qui limitent leur responsabilité en échange d'un engagement clair et précis quant à la réalisation des travaux à effectuer.

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13.5 Exigences ou restrictions de transfert

 

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En l'absence d'exigences statutaires concernant la divulgation d'informations pertinentes, les règles générales de droit commun s'appliquent. Que ce soit en common law ou en droit civil, les règles concernant le transfert de propriété sont similaires. En principe, l'acheteur doit veiller à la protection de ses intérêts. Toutefois, lorsque la propriété contient des vices cachés, telle une contamination, le vendeur pourra être tenu de rembourser une partie du prix de vente ou de reprendre le terrain en remboursant le prix d'achat si le contrat ne limite pas la garantie légale pour vice caché. Si le vendeur était au courant du vice, il pourra alors être tenu de payer en plus des dommages-intérêts à l'acheteur. Ces règles ne s'appliquent pas dans les cas où les parties se sont entendues, en vertu d'un contrat, que la propriété est acceptée telle quelle, peu importe l'état dans lequel elle se trouve au moment de l'achat. En matière de vice caché, qu'il soit ou non de nature environnementale, les tribunaux ont tendance à s'assurer que l'acheteur est protégé. Par ailleurs, dans les cas où le problème de contamination est apparent et peut être détecté par une simple inspection, l'acheteur risque de ne pas être protégé contre les dommages qu'il pourrait subir s'il n'a pas fait preuve de prudence et de diligence lors de la transaction.

Généralement, les parties impliquées dans la vente d'un terrain commercial ou industriel vont obtenir une évaluation environnementale du site qui servira de base pour un partage des responsabilités en cas d'un éventuel conflit. Certaines lois environnementales exigent que le vendeur fournisse à l'acheteur un profil du site.

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13.6 Avis au public

 

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Comme il a été décrit au chapitre 5 (Information en matière environnementale) et au chapitre 14 (Urgences environnementales), des situations peuvent survenir, où le danger que pose un terrain contaminé soit tel qu'il requiert la divulgation de son état auprès de l'ensemble de la population. Des exigences de notification du public se retrouvent souvent dans les lois environnementales de chacune des provinces. En Ontario, la demande d'autorisation faite au gouvernement pour décontaminer un terrain est rendue publique dans un registre et la population a alors l'opportunité de commenter sur la demande d'autorisation. Certaines lois provinciales rendent public dans un registre toute information concernant les autorisations, les ordonnances, les procédures judiciaires, tout privilège grevant la propriété, les avis de désignation de sites contaminés, etc. En Colombie-Britannique, le gouvernement peut exiger qu'une personne responsable d'un site contaminé entreprenne, à ses propres frais, des consultations publiques sur son plan de décontamination. Quelques lois d'accès à l'information exigent également que soit rendue publique toute information concernant un risque potentiel de préjudice causé à l'environnement ou à la santé et la sécurité du public.

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2003