Sommaire du droit de l'environnement au Canada

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9 Protection et gestion des ressources en eau

 

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Les provinces sont les principaux intervenants en matière de gestion des ressources en eau au Canada. Celles-ci possèdent l'autorité constitutionnelle pour réglementer l'utilisation et la qualité de l'eau en raison de leur compétence relative à la propriété et aux droits civils, aux institutions municipales et aux ouvrages de nature purement locale ou privée.

Le gouvernement fédéral est compétent dans le domaine des pêcheries des côtes de la mer et de l'intérieur, de la navigation et des expéditions en mer et du commerce. En conséquence, des lois traitant de la prévention de la pollution de l'eau ont également été élaborées au niveau fédéral, notamment, la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, 1999 (LCPE 1999), la Loi sur les pêches, la Loi sur les ressources en eau du Canada, la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques et la Loi sur la marine marchande.

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9.1 Élaboration des normes de rejet

 

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Gouvernement fédéral. Les normes concernant le rejet de substances dans les eaux sont généralement établies par les provinces. En vertu de la LCPE 1999 et de la Loi sur les pêches cependant, le gouvernement fédéral a adopté des normes de concentration pour les rejets de substances dans l'eau relativement à certaines activités industrielles. (voir la sous-section 9.2, Sources ponctuelles). De plus, la Loi sur les ressources en eau du Canada prévoit la constitution de comités intergouvernementaux, suite à la conclusion d'ententes fédérales-provinciales, en vue de faciliter l'élaboration de politiques et de programmes pour la protection des ressources en eau au Canada.

Provinces. L'ensemble des provinces canadiennes a adopté des lois pour la protection de la qualité des eaux. Les lois provinciales prévoient d'habitude une interdiction générale de rejeter toute substance pouvant causer une détérioration de la qualité des eaux se trouvant dans un puits, un lac, une rivière, un étang, une source, un ruisseau, un réservoir ou un autre cours d'eau ou sur les rivages (voir à titre d'exemple, la Loi sur les ressources en eau de l'Ontario). Les lois provinciales permettent généralement l'adoption de règlements qui déterminent les normes de qualité de l'eau potable et des autres sources d'alimentation en eau, des effluents industriels et des eaux usées, ainsi que des plans d'eau récepteurs. Les normes sur la qualité de l'eau prévoient différentes conditions ou limites à respecter afin d'assurer la sécurité du public en fonction des différentes utilisations de l'eau. Ces normes portent, entre autres, sur les conditions qui ont un effet direct sur l'eau (pH), la présence de substances qui dégradent la qualité de l'eau (substances nutritives, algues et matières en suspension), la présence de substances qui sont toxiques à de faibles concentrations (cyanure, BPC), la présence de substances qui sont toxiques à des concentrations plus élevées (formes variées de nitrogènes, chlorures et fluorures), la présence de métaux (aluminium, cuivre, plomb, mercure et molybdenum) et les indicateurs microbiologiques pour l'évaluation des risques à la santé humaine (coliformes).

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9.2 Sources ponctuelles

 

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Gouvernement fédéral. En vertu de la Loi fédérale sur les pêches, il est interdit d'immerger ou de rejeter une substance nocive ou d'en permettre l'immersion ou le rejet, dans des eaux où vivent des poissons, ou dans un lieu qui puisse pénétrer dans ces eaux, à moins que ces dépôts soient d'un type, d'une qualité et d'un degré de concentration autorisés par la réglementation. Sont considérés être des substances nocives, les effluents industriels et les égouts municipaux, les huiles, l'ammoniaque, les vidanges, le gravier, les préservatifs pour le bois (tels que les phénols) et le carburant diesel. En cas de rejet ou d'immersion irrégulier, effectif, ou probable et imminent d'une substance nocive, la loi impose l'obligation de faire rapport.

Depuis les années 70, plusieurs règlements ont été adoptés en vertu de cette loi. Ces règlements établissent les quantités maximales autorisées pour l'immersion ou le rejet de substances nocives contenues dans les déversements des usines de pâte et papier, des raffineries de pétrole, des usines de viandes et de volaille, des mines de métaux et des usines de transformation des pommes de terre. Ces règlements permettent l'immersion et le rejet de substances qui seraient autrement interdits en vertu des dispositions générales de la loi. En 1992, le gouvernement fédéral décide d'aller au-delà des normes antipollution prévues au Règlement sur les effluents des fabriques de pâtes et papiers de la Loi sur les pêches et adopte un important nouveau règlement en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE), le Règlement sur les dioxines et les furannes chlorés dans les effluents des fabriques de pâtes et papier. Depuis, janvier 1994, ce règlement interdit à l'exploitant d'une fabrique de rejeter un effluent qui contient une concentration en dioxine et en furanne. Il existe un autre important règlement en cette matière, le Règlement sur les phosphores adopté lui aussi en vertu de la LCPE.

La Loi fédérale sur la protection des eaux navigables est un important complément à la Loi sur les pêches puisqu'elle interdit de rejeter ou de déposer, de faire jeter ou déposer ou de permettre ou tolérer que soient rejetés ou déposés des sciures, des rognures, des dosses, des écorces ou des déchets semblables de nature à gêner la navigation. La réglementation concernant la pollution de l'eau en provenance de navires est traitée au chapitre 22 sur les transports.

Provinces et Territoires. Toutes les provinces et tous les territoires canadiens ont des lois en vertu desquelles leurs gouvernements réglementent et gèrent la pollution provenant de sources ponctuelles. De façon générale, cette réglementation est structurée en fonction d'un secteur industriel précis et fonctionne sur la base de permis de pollution accordés à certains types d'exploitation. Les autorités détiennent la discrétion voulue pour accorder ou refuser d'accorder un permis et y inclure les conditions qu'elles jugent nécessaires. Il peut arriver que des dispositions législatives fédérales et provinciales s'appliquent à un même thème relatif à la pollution de l'eau provenant de sources ponctuelles. A titre d'exemple, les normes sur les émissions des effluents des fabriques de pâte de papier ont été établies au niveau provincial par des règlements adoptés en vertu de différentes lois (par exemple, le Règlement sur le contrôle des effluents de pâtes et papier (Pulp Effluent Control Regulations) en vertu de la Loi sur la gestion des déchets de la Colombie-Britannique (Waste Management Act) et au niveau fédéral, par des règlements adoptés en vertu de la LCPE et de la Loi sur les pêches.

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9.3 Sources non ponctuelles

 

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Les lois de certaines provinces cherchent à contrôler et à gérer certaines formes de pollution de l'eau provenant des sources plus difficilement identifiables. Entre autres, les pratiques agricoles posent un important problème et leur gestion s'effectue souvent par l'élaboration de codes de pratique ou de directives par les gouvernements. Ces codes ou directives établissent des normes d'utilisation, d'entreposage et de gestion des déchets agricoles qui sont plus respectueuses de l'environnement.

Les véhicules automobiles constituent une autre source importante de pollution de l'eau. Les contaminants provenant des gaz d'échappement des véhicules se déposent au sol, sont lessivés par les eaux de pluie et se retrouvent par ruissellement dans les plans d'eau. (Les émissions atmosphériques des véhicules automobiles sont abordées au chapitre 8.3). Les municipalités s'occupent généralement de la gestion des eaux usées et des capteurs d'eau de pluie. Elles ont le pouvoir de limiter les substances pouvant être déversées dans les égouts.

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9.4 Protection des ressources en eau potable

 

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La qualité de l'eau potable est une compétence partagée au Canada, et son contrôle est une question de santé publique avant tout. Alors que la qualité de l'eau potable distribuée par la plupart des réseaux d'aqueduc collectifs est de compétence provinciale et territoriale, la qualité de l'eau livrée aux employés des entreprises fédérales ainsi que celle de l'eau fournie aux résidents et aux visiteurs des terres domaniales et indiennes relèvent de la compétence du fédéral. La protection de la santé des Canadiennes et des Canadiens contre des produits dangereux liés à l'eau potable est aussi une compétence du gouvernement fédéral.

Sous l'égide du Conseil canadien des ministres de l'Environnement, le gouvernement fédéral, en collaboration avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, a établi des recommandations nationales pour la qualité de l'eau potable. Celles-ci sont publiées dans le livret intitulé « Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada ». Cet ouvrage présente les limites recommandées pour les substances (concentrations maximales acceptables) et les conditions qui déterminent la qualité de l'eau potable. Ces recommandations valent pour toutes les sources d'approvisionnement en eau potable, tant publiques que privées. Elles ne sont toutefois pas exécutoires, à moins qu'une autorité provinciale ou territoriale ne les ait adoptées par voie de loi ou de règlement.

Certaines provinces, notamment le Québec, ont instauré un système de contrôle obligatoire de la qualité de l'eau par les exploitants pour les paramètres conventionnels. Les gouvernements s'assurent du respect de la fréquence d'échantillonnage obligatoire et repèrent les dépassements de normes.

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9.5 Protection de la nappe phréatique

 

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Au Canada, les nappes phréatiques ne bénéficient pas d'une protection équivalente à celle des eaux de surface. Le gouvernement fédéral n'a pas de législation sur le sujet. La Politique fédérale relative aux eaux date de 1987. Elle stipule que le gouvernement fédéral développera des stratégies et des directives pour la protection et l'évaluation de l'état des nappes phréatiques, conduira des recherches, entreprendra des projets pilotes et des initiatives pour le développement technologique, développera des pratiques de gestion des terres fédérales, des installations et équipements fédéraux et des projets financés par le gouvernement fédéral, développera des mesures pour assurer la qualité des nappes phréatiques des eaux transfrontalières et fournira des conseils sur les questions d'intérêt fédéral ou national reliées aux nappes phréatiques.

La plupart des provinces accordent une certaine protection aux nappes phréatiques grâce à leurs lois sur la pollution de l'eau, à des règlements concernant précisément cette matière et/ou de manière plus informelle, grâce à des politiques diverses. Les règlements provinciaux dans ce secteur incluent des mesures telles que la cartographie et la classification des masses d'eau en fonction de la qualité et de la quantité des eaux; la désignation de zones de gestion des nappes; la délivrance obligatoire de licences pour le retrait d'eau des puits nouveaux ou existants; l'obligation d'informer les autorités en cas d'introduction de substances toxiques dans une nappe phréatique; le pouvoir de réglementer l'utilisation d'un territoire ou des activités qui peuvent avoir un effet sur la nappe phréatique; l'obtention obligatoire de licences pour les installateurs de pompes et pour la construction, l'entretien et l'abandon de puits et de puits d'essais; diverses normes provinciales concernant la construction, l'entretien, l'essai et l'abandon de puits. Voir aussi la sous-section 24.7, Réservoirs souterrains.

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9.6 Utilisation de l'eau et quantité

 

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Outre la législation fédérale traitant des détournements des cours d'eau à grande échelle ou de l'exportation d'eau, les règles concernant l'allocation des ressources en eau sont établies par les provinces. En vertu de la Loi sur les ressources en eau du Canada, la collecte, le traitement et la fourniture de données sur la qualité de l'eau sont réalisés de façon continue.

La plupart des provinces ont créé une structure de fonctionnement où l'utilisation des eaux de surface se partage de façon équitable entre les détenteurs des autorisations émises en vertu de la loi. La priorité est accordée aux autorisations les plus anciennes. Lors de l'émission d'une autorisation par les autorités, des conditions concernant le retrait et l'utilisation des eaux sont généralement imposées. Les lois qui régissent l'allocation des ressources en eau accordent habituellement aux détenteurs de licences, le droit d'obtenir accès à une source d'eau par l'entremise d'une propriété voisine, en échange d'une juste compensation. Dans certaines provinces, telle la Colombie-Britannique, la loi contrôle aussi la vente d'eau en gros et d'eau embouteillée puisque le gouvernement considère que la vente d'eau à grande échelle est dommageable pour l'environnement.

Les détenteurs de licences paient une taxe qui est établie en fonction du type d'usage pour lequel cette autorisation leur a été accordée. Ainsi, les grands utilisateurs d'eau paient davantage, ce qui devrait les inciter à limiter leur consommation. Toutefois, selon plusieurs observateurs, les utilisateurs ne paient généralement pas un prix proportionnel à la quantité d'eau utilisée, ce qui n'aurait pas pour effet de conserver efficacement cette ressource. Tel que mentionné à la section 9.5, l'allocation des ressources en eau provenant des nappes phréatiques est généralement moins bien définie que l'allocation des ressources des eaux de surface.

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9.7 Protection des écosystèmes en eau douce

 

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Gouvernement fédéral. La Loi sur les ressources en eau du Canada autorise le gouvernement fédéral à réaliser des recherches et à formuler des plans et des programmes pour la conservation, le développement et l'utilisation des ressources en eau. Cette loi établit un cadre pour une gestion fédérale-provinciale des ressources en eau. Les programmes de gestion de l'eau réalisés jusqu'à présent incluent, l'Accord général sur les eaux du bassin fluvial du Mackenzie (Mackenzie River Basin Agreement), le Conseil du bassin du Fraser (Fraser River Basin Agreement), l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs et le Plan d'action Saint-Laurent, Vision 2000. Dans ce dernier cas, il s'agit d'un partenariat qui a débuté en 1994 et qui se termine en 2003 et qui visait à assainir les eaux du fleuve Saint-Laurent et à conserver ses habitats naturels.

La Loi sur les ouvrages destinés à l'amélioration des cours internationaux interdit la construction, l'exploitation et l'entretien d'améliorations, tels que les barrages et les détournements des cours des eaux, sans obtenir au préalable, l'autorisation du ministère fédéral des Transports. L'obligation d'obtenir une autorisation est importante puisqu'elle est susceptible d'entraîner l'application de la procédure fédérale d'évaluation environnementale (voir chapitre 7, Évaluation environnementale). La Loi sur la protection des eaux navigables exige elle aussi, l'émission d'une autorisation, entre autres, pour les travaux de remblais ou d'excavation de matériaux tirés du lit des eaux navigables, en mer ou en eau douce.

Le Réseau des rivières du patrimoine canadien (Canadian Heritage Rivers System) est un programme qui n'est pas associé à une loi et qui a été conçu pour la protection des rivières importantes. Ces rivières, telles que la rivière Fraser, doivent répondre à des critères précis quant à leurs valeurs récréative, naturelle et culturelle. Les provinces sont invitées à y participer sur une base volontaire.

La conservation des milieux humides est de responsabilité partagée entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, et le gouvernement fédéral joue un rôle important dans ce secteur. En effet, les milieux humides représentent un aspect important du travail à faire pour le maintien général de la qualité de l'environnement, le maintien des populations d'oiseaux migrateurs, la gestion des pêcheries des côtes de l'océan et de l'intérieur, et la gestion des ressources internationales telles la faune, la flore et les ressources en eau. Le gouvernement fédéral est responsable de la gestion des impacts environnementaux de plus de 900 politiques et programmes au Canada et plusieurs de ceux-ci affectent directement ou indirectement les milieux humides. La Politique fédérale sur la conservation des terres humides de 1991, développée par un sous-comité du Comité fédéral-provincial sur l'utilisation des terres, a comme objectif de promouvoir la conservation des milieux humides au Canada et de soutenir leurs fonctions écologiques et socio-économiques, maintenant et pour l'avenir.

Provinces et Territoires. Dans la plupart des provinces et territoires, la protection des écosystèmes en eau douce s'effectue au moyen de règles concernant la pollution de l'eau, l'utilisation du territoire, la coupe de bois et d'autres domaines connexes. Il existe peu de règlements s'appliquant directement à la protection des lignes de partage des eaux et des milieux humides, mais les fonctionnaires provinciaux et municipaux utilisent souvent les directives d'aménagement du territoire développées par le ministère fédéral de Pêches et Océans. Celles-ci s'appliquent à tout développement situé près des eaux où vivent des poissons, tels les ruisseaux et les rivières.

Quelques provinces ont toutefois développé leur propre politique. Par exemple, le Québec possède une "Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables", qui s'insère dans les règlements d'urbanisme des municipalités. De plus, le Québec a adopté une Politique de l'eau de manière à gérer les ressources en eau sur la base des bassins versants.

Certaines municipalités ont aussi établi des restrictions quant aux projets de développement affectant des régions sensibles comme les milieux humides.

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9.8 Mise en application et responsabilité

 

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L'interdiction posée par la Loi fédérale sur les pêches, d'immerger ou de rejeter, ou de permettre l'immersion ou le rejet, d'une substance nocive dans les eaux où vivent des poissons a jusqu'ici été efficace pour la poursuite des pollueurs responsables. Les tribunaux sont d'avis qu'il est suffisant de prouver qu'une substance peut causer du tort aux poissons sans avoir à démontrer qu'elle leur a effectivement été dommageable. De plus, la loi prévoit qu'il y a infraction lorsqu'une substance est immergée ou rejetée dans un lieu qui n'est pas fréquenté par les poissons, si le risque existe que cette substance ou toute autre substance nocive provenant de cette immersion ou rejet pénètre dans des eaux où vivent des poissons.

La Loi sur les pêches permet à un accusé d'invoquer la défense de diligence raisonnable lors d'une poursuite intentée en vertu de ses dispositions. Le concept de diligence raisonnable constitue un moyen de défense permettant d'établir que la personne (ou la compagnie) accusée a pris toutes les mesures raisonnables afin d'éviter la commission de l'infraction. En 1991, les pénalités résultant de la violation des dispositions de la loi concernant l'immersion ou le rejet de substances nocives dans les eaux où vivent des poissons, ont été augmentées jusqu'à un montant maximal de 300 000 dollars canadiens et/ou six mois d'emprisonnement pour une première infraction et de 1 million en dollars canadiens et/ou trois ans d'emprisonnement pour toutes les infractions subséquentes.

Plusieurs provinces abordent le problème de la pollution de l'eau par leurs propres lois. Les pénalités provinciales incluent des amendes pouvant aller jusqu'à 200 000 dollars canadiens ou plus et/ou des peines d'emprisonnement dont la durée varie.

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2003