Resumen de derecho ambiental en México

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15 Planificación y gestión del uso de tierras privadas

 

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15.1 Zonificación y reglamentación ambiental de tierras privadas

 

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Ordenamientos ecológicos

Tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante Constitución Mexicana), como la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (en adelante LGEEPA ), exigen la creación de ordenamientos ecológicos (zonificación ecológica), de los cuales hay cuatro clases: (1) un ordenamiento ecológico general del territorio; (2) ordenamientos ecológicos regionales, (3) ordenamientos ecológicos locales, y (4) ordenamientos ecológicos marinos.

La LGEEPA define el ordenamiento ecolólogico como "El instrumento de politica ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos (articulo 3, fracción XXIII).

Ordenamiento ecológico general del territorio

De acuerdo con Artículo 20 de la LGEEPA, la Secretaría de Medio Ambiente, y Recursos Naturales () deberá formular el programa de ordenamiento general del territorio, en el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática. El ordenamiento general tiene como objetivos: (1) la regionalización ecológica del país tomando en cuenta las características, disponibilidad y demanda de los recursos naturales existentes, el desarrollo de actividades productivas en la zona y la presencia y tipo de asentamientos humanos; (2) los lineamientos y estrategias ecológicaspara la preservación, protección, restauración yl aprovechamiento sustentable de los recursos naturales existentes así como para la localización de actividades productivas y de los asentamientos humanos. La SEMARNAT debe promover la participación de grupos civiles, empresariales y académicos en la elaboración de los ordenamientos ecológicos.

Ordenamiento ecológico regional

La ayudará mediante acuerdos de cooperación a los gobiernos estatales y del Distrito Federal a formular y expedir programas de ordenamiento ecológico regionales que podrán cubrir la totalidad o una parte de una entidad federativa. Los ordenamientos ecológicos regionales deben respetar y cumplir con el ordenamiento ecológico nacional "general". Además de considerar los elementos ecológicos y ambientales, los ordenamientos ecológicos deben evaluar los factores socioeconómicos y políticos, incluidos, la población, el desarrollo urbano, los servicios municipales y estatales, y las actividades económicas primarias, seculndarias y terciarias, por mencionar sólo algunos.

Ordenamiento ecológico local

Serán expedidos por los municipios o por el Distrito Federal para determinar las diferentes áreas ecológicas de la zona, asi como para regular los centros de población, los usos del suelo y establecer las condiciones para un aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de población.

Ordenamiento ecológico marino

La Ley de Ecología faculta en Artículo 20 BIS6, a la para formular, expedir y ejecutar programas de ordenamiento ecológico marino para determinar las políticas de preservación, protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales marinos . Estos serán congruentes con los ordenamientos ecológicos general, regional y local. Los programas de ordenamientos ecológicos marinos contendrán: (1) la determinación de las zonas ecológicas; (2) las actividades productivas que se realizen en la zona; (3) las políticas de protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales de acuerdo con las leyes aplicables así como con los Tratados internacionales en la materia de los que México forme parte.

Actual estado de los ordenamientos ecológicos

Hasta la fecha, los 31 estados de la República Mexicana han incorporado el ordenamiento ecológico en las leyes ambientales de su entidad federativa. No obstante, el ordenamiento ecológico nacional "general" y los particulares de los estados y municipios siguen en proceso de elaboración. En la actualidad, la centra su atención en las regiones prioritarias, proporcionando apoyo logístico, técnico y financiero a los ordenamientos ecológicos "locales" y al desarrollo de programas especiales de conservación, recuperación y protección. Hasta finales del 2000 el INE había preparado el ordenamiento de 54 zonas ecológicas en regiones de importancia biológica o áreas donde se tenía planeado realizar grandes proyectos de desarrollo.

Planeación del uso de tierras urbanas

El papel del Gobierno Federal en la planeación del uso de tierras urbanas es limitado, ya que las regulaciones en el uso de tierras se delegan principalmente en gobiernos estatales y municipales. La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) es la oficina federal responsable de la regulación, administrar y promover el desarrollo urbano en cooperación con otras secretarías de Estado y autoridades estatales y municipales, dentro de sus respectivas áreas de competencia. Junto con los gobiernos estatales y municipales, la SEDESOL ayuda al desarrollo y la regulación del "ordenamiento nacional de asentamientos humanos y obras públicas" (en adelante "ordenamiento nacional urbano"), que es parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática. El ordenamiento nacional urbano establece políticas generales sobre una base sectorial que fomenta los objetivos establecidos en los ordenamientos nacional, estatales y municipales.

La instrumentación del ordenamiento nacional urbano se hace de acuerdo con el Artículo 12 de la Ley General de Asentamientos Humanos mediante una serie de otros planes y programas federales, estatales y municipales, incluido el programa nacional de desarrollo urbano y los "programas de ordenamiento de zonas conurbadas". Las zonas conurbadas son dos o más áreas urbanas situadas en estados o municipios vecinos que, debido a sus condiciones geográficas, económicas y urbanas, constituyen una sola área urbana. La Comisión Conurbada, cuya autoridad máxima es un representante de la SEDESOL, adopta y supervisa los programas de zonas conurbadas, cuyo objetivo es coordinar la planeación y reglamentación de dichas zonas. Cuando la Comisión aprueba el programa, éste se pone en práctica por los respectivos municipios. Por último, el gobierno federal trabaja junto con los estados y los municipios para establecer reservas territoriales para desarrollo urbano y vivienda.

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15.2 Invasiones, expropiaciones y otras limitaciones para la reglamentación

 

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El Artículo 27 de la Constitución mexicana confiere al Gobierno Federal la autoridad para restringir el uso privado de la tierra y regular el uso de los recursos naturales para el beneficio público, con el objetivo de lograr una distribución equitativa de la riqueza pública. Dicho artículo permite al Gobierno Federal adoptar las medidas que considere necesarias para preservar y restaurar el equilibrio ecológico y evitar la destrucción de los elementos naturales. A su vez, el Artículo 27 confiere al gobierno el derecho a expropiar cualquier propiedad privada por causa de interés público, reconociendo la obligación del gobierno de indemnizar a la parte afectada en un breve lapso. De acuerdo con modificaciones recientes a la Ley de Expropiación bajo el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el gobierno, al expropiar alguna propiedad privada, debe indemnizar a la parte con un valor justo de acuerdo al mercado dentro del término de un año a partir de la expropiación.

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15.4 Tenencia de la tierra

 

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Perspectiva general

Los derechos de propiedad privada se derivan Artículo 27 de la Constitución mexicana. El primer párrafo de dicho artículo confiere al gobierno federal la propiedad originaria de todas las tierras dentro del territorio nacional y le otorga el derecho a transferir su título a individuos privados, creando así la propiedad privada.En México hay dos tipos de tenencia de la tierra regidos por el Artículo 27 constitucional y por la Ley Agraria: (1) propiedad privada, y (2) propiedad social o comunal, donde se incluyen los ejidos y las comunidades.

Propiedad y uso privado

De conformidad con el Artículo 27 de la Constitución, sólo se otorgará a mexicanos el derecho a poseer tierras o recibir concesiones sobre minerales o aguas. Sin embargo, el Gobierno Federal puede otorgar a extranjeros el derecho a poseer propiedades siempre que éstos renuncien a invocar la protección de su gobierno. En general se prohibe a los extranjeros la adquisición de dominio directo sobre la tierra cien kilómetros dentro de los de las fronteras mexicanas y 50 kilómetros a lo largo de la línea costera. Sin embargo, la Ley de Inversión Extranjera otorga derechos de propiedad a extranjeros en dichas áreas restringidas siempre y cuando sea a través de consorcios que no duren más de 50 años.

Límites constitucionales a la propiedad privada

El Artículo 27 de la Constitución mexicana prohíbe la posesión de grandes extensiones de tierra o latifundios y limita a cada poseedor a lo que en la Constitución se denomina pequeña propiedad. La clasificación de las tierras determinada por la SAGARPA de acuerdo con lo dispuesto en los Articulos 115-124 de la Ley Agraria, instrumenta el Artículo 27 de la Constitución. La pequeña propiedad varía en dimensiones según su uso y calidad. Por ejemplo, en el Artículo 27 (XV) constitucional y en los Artículos 117-119 de la Ley Agraria se estipulan ocho requisitos y límites de tamaño a la pequeña propiedad agrícola. En caso de que la propiedad individual exceda los límites de la pequeña propiedad , el propietario estará obligado a reducir sus hectáreas de acuerdo con las prioridades establecidas en el Artículo 124 de la Ley Agraria. Sin embargo, la Ley Agraria autoriza a las sociedades o mercantiles, la posesión con propósitos agrícolas, ganaderos o forestales de hasta veinte veces la extensión de la pequeña propiedad privada. La Ley Agraria también establece requisitos enfocadas a la prohibición a individuos del uso de sociedades civiles o mercantiles como cobertura para poseer grandes extensiones de tierra.

Otras limitaciones al uso de la tierra como propiedad privada

Adicionalmente a las regulaciones establecidas en el Artículo 27 de la Constitución y la Ley Agraria, el uso privado de la tierra es también regulado por las siguientes leyes, regulaciones, decretos y convenios:

  1. Los ordenamientos ecológicos nacionales, estatales y municipales;
  2. Zonas forestales;
  3. Areas Naturales Protegidas;
  4. Reservas;
  5. Declaratorias del Ejecutivo de uso de la tierra para la creación de reservas de la biosfera y reservas especiales de la biosfera dentro del sistema de Areas Naturales Protegidas; y declaratorias para la protección y restauración de áreas que sufren de grave deterioro ecológico;
  6. Leyes y reglamentos federales, estatales y municipales sobre asentamientos humanos y zonificación, y
  7. Los códigos civiles de los estados y el Distrito Federal.

Propiedad social o comunal: un panorama histórico del ejido y el sistema de tenencia de la tierra. Históricamente, los ejidos han sido tierras comunales ocupadas y laboradas por campesinos o agricultores. El sistema de tierras ejidal se convirtió en una entidad juridico por primera vez en México en 1573, aunque el concepto de tierras comunales se remonta a la época de los mayas. A partir de la Revolución Mexicana de 1917, la Constitución Mexicana trató de eliminar los grandes latifundios (un uno por ciento de la población total de México controlaba el 97 por ciento de la tierra) al expropiar grandes extensiones de tierras, proscribiendo los latifundios y sustituyendo éstos por los ejidos, tierras comunales en poder de representantes elegidos por la comunidad que habitaban y trabajaban en las tierras. El sistema ejidal es más que una simple tenencia comunal de tierras manejadas por un grupo de personas. El ejido es, un sistema de administración de la tierra con su propia estructura de gobierno -establecida en -los Articulos 21 a 44 de la Ley Agraria-, integrada por una asamblea, un comisariado ejidal y un consejo asesor de seguridad.

Derechos de propiedad dentro del sistema de tenencia ejidal de la tierra

Existen tres tipos de tierras dentro del ejido, tierras delegadas para (1) uso común, (2) asentamientos humanos, o (3) uso o propiedad individual. El reglamento interno del ejido establecido por la asamblea determina el uso, conservación y acceso a las tierras de uso común. La asamblea puede también transferir el título de uso común de la tierra a las asociaciones civiles o mercantiles en las cuales participe el ejido o sus miembros, siempre y cuando reciban para ello autorización del Procurador General Agrario. Adicionalmente, las tierras del ejido pueden ser contratadas temporalmente a terceras partes durante un período no mayor de treinta años.

De acuerdo con la Ley Agraria de 1992, la Asamblea puede también otorgar a cada ejidatario libre de cargos, si es posible, una parcela de tierra dentro del área urbanizada con fines de asentamiento humano. Finalmente, la Asamblea puede asignar parcelas de tierra a miembros individuales del ejido de dos formas diferentes. La tierra puede asignarse con el derecho de uso en cualquier forma juridico o vender parcelas individuales a miembros del ejido o a habitantes de las áreas que rodean el ejido. La segunda opciòn es otorgar a miembros del ejido el derecho absoluto a la tierra, en cuyo caso la propiedad deja de formar parte del sistema del ejido y puede ser vendida libremente a cualquiera. Los propietarios privados pueden de igual manera conservar sus derechos sobre las tierras del ejido y su situación como propietarios de tierra no cambia el sistema del ejido. El Artículo 27 de la Constitución limita la propiedad individual en el sistema ejidal a los requisitos de la pequeña propiedad y/o a no más de cinco por ciento de las tierras del ejido.

Sistema de tenencia de la tierra de las comunidades

Aunque el sistema del ejido bajo la Ley Agraria incluye tierras para uso comùn, la ley, de acuerdo con el Artículo 27 (VII) de la Constituciòn Mexicana, crea también una entidad juridico separada denominada comunidad. Las comunidades son esencialmente tierras comunales regidas por un estatuto comunitario y una asamblea representativa similar a la del sistema del ejido. La diferencia básica, entre los ejidos y las comunidades, sin embargo, es que todos los miembros de la comunidad poseen un tìtulo de propiedad comunal. De no asignarse parcelas individuales se asume que la tierra se divide equitativamente. Una comunidad puede estar conformada numéricamente en formas diferentes: (1) de forma voluntaria por propietarios de tierras individuales; (2) por restituciòn, comunidades a las que se ha desposeìdo de propiedades, o (3) convirtiendo un ejido en "comunidad". De igual manera, las comunidades también pueden convertirse en ejidos.

Observación de las leyes ambientales en los sistemas de tenencia de la tierra de ejidos y comunidades

Aunque los ejidos y las comunidades son autónomos, están obligados a cumplir con las leyes federales, como la LGEEPA , la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley Forestal, y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable por citar algunas. Como resultado, se exige a la asamblea ejidal que se adhiera tanto a los sistemas de desarrollo urbano como ecològicos y a todas las disposiciones de permisos establecidos por la ley. Los ejidos pueden usar y cosechar sus áreas forestales, pero la Ley Agraria prohibe la venta de las tierras forestales. En la planeaciòn de áreas de desarrollo urbano la asamblea del ejido debe consultar con las autoridades municipales respectivas y cumplir con todos los estándares establecidos en las Normas Oficiales Mexicanas (NOM). Se prohíbe a los ejidos la ubicación y construcción de áreas urbanas en zonas de preservaciòn ecológica o en áreas Naturales Protegidas. La Secretaría de la Reforma Agraria, con el apoyo de la y la SAGARPA es responsable de velar por las prácticas de uso de las tierras del ejido y de promover su conservaciòn.

La Ley de Desarrollo Rural Sustentable es aplicable a los ejidos, comundiades y organizaciones o asociaciones de carácter nacional, estatal, regional, distrital municipal o comunitario de productores del medio rural, estableciendo esta ley en su Artículo 11 que las acciones que realicen los anteriores se deberán realizar conforme a criterios de preservación restauración, aprovechamiento sustentable de los recursoso naturales de la biodiversidad, así como prevención y mitigación del impacto ambiental.

En cuanto a la planeación del desarrollo rural sustentable la ley establece que corresponde al Estado la rectoría del mismo, por conducto de las dependencias y entidades del Gobierno Federal y los convenios que este celebrre con los Estados y los Municipios. La base de la organización territorial y administrativa para la realización del Programa Especial Concurrente el cual incluye el conjunto de programas sectoriales tal como lo establece el Artículo 29 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.

La SAGARPA tiene a su cargo la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable, la cual será responsable de atender, coordinar y dar seguimiento correspondiente a los programas sectoriales y especiales que tengan como proposito impulsar el desarrollo rural sustentable, así como de promover y coordinar las acciones y la concertación de la asignación de responsabilidades a las dependencias y entidades federales competentes.

La Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable con la participación del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable podrán establecer programas especiales, sectoriales y especiales concurrentes de emergencia si ocurrieran contigencias que lo justifiquen como lo establece el Artículo 13 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.

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2003