Resumen de derecho ambiental en México

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2 Marco institucional para la protección ambiental

 

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Estructura general y funciones de la Administración Pública Federal

La estructura general y funciones de la Administración Pública Federal se establecen en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (en lo sucesivo, la Ley de la Administración Federal). La Administración Pública Federal está integrada por entidades centralizadas, las cuales incluyen la Presidencia, las Secretarías, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República (PGR), así como por entidades paraestatales, entre las que se encuentran empresas con participación estatal.

Antecedentes históricos

Los primeros organismos de protección al medio ambiente en México se crearon en la década de los setenta bajo las antiguas secretarías de Salubridad y Asistencia y de Asentamientos Humanos y Obras Públicas. La autoridad reguladora en materia ambiental se fortaleció considerablemente en 1982 con la creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), La SEDUE crea en 1983 la subsecretaría de Ecología que constituye el primer intento, a nivel nacional por integrar en una sola dependencia la administración de las áreas naturales protegidas del país, a través de la dirección General de Parques, Reservas y áreas ecológicas protegidas.

Esta secretaría tenía facultades para establecer normas, criterios y procedimientos; emitir permisos; fijar normas técnicas ecológicas, y analizar las evaluaciones de impacto ambiental para prevenir y controlar la contaminación ambiental.

En 1987, se realizaron dos reformas a la Constitución Mexicana que aumentaron la autoridad de los gobiernos estatales y municipales para legislar en materia de protección al medio ambiente dentro de sus propias jurisdicciones. La reforma al Artículo 73 constitucional autorizó al Congreso a promulgar leyes que establecieran las diferencias en atribuciones de los gobiernos federales, estatales y municipales en la preservación y restauración del equilibrio ecológico. Otra reforma efectuada al Artículo 122 constitucional autoriza a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal legislar en materia de preservación y protección del medio ambiente.

En 1992, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) fue reemplazada por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), que comprendía a dos entidades descentralizadas: el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). El Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social creó además delegaciones estatales de la Secretaría a fin de facilitar la cooperación federal y local en la aplicación y cumplimiento de las normas y los reglamentos ambientales.

En diciembre de 1994 se reorganizó de manera radical la estructura administrativa de la autoridad federal en materia ambiental mediante modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal (en lo sucesivo, el Decreto de Reforma). Con tal modificación se creó una autoridad centralizada totalmente nueva: la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAP). El nacimiento de esta última no eliminó a la SEDESOL, que permanece a cargo de asuntos de desarrollo social, más bien, las funciones y las organizaciones ambientales de la SEDESOL, incluido el INE y la PROFEPA, se transfirieron a la SEMARNAP bajo el Decreto de Reforma. Este también reformó las estructuras y funciones de otras secretarías administrativas y transfirió gran parte de la autoridad a la SEMARNAP, particularmente en materia de conservación de los recursos naturales. Por ejemplo, el citado Decreto eliminó la Secretaría de Pesca, cuyas funciones pasaron a la SEMARNAP; sustituyó la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH) por la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural. La intención de la reforma consistió en centralizar y hacer más eficiente la elaboración de políticas relacionadas con el manejo de los recursos naturales y la protección ambiental en un esfuerzo por alcanzar el desarrollo sustentable. Además, el Decreto de Reforma constituyó una nueva Secretaría de Energía centralizada, la cual mantiene su autoridad sobre aspectos de energía e industrias paraestatales, mientras que la legislación sobre minería se transfirió a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI).

El 11 de Noviembre del 2000 se reforma el Articulo 32 bis de la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal, incorporando algunos cambios sustanciales en el marco institucional, de la nueva administración del Presidente Vicente Fox.

El nuevo Reglamento Interior de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de Junio del 2001, lleva a cabo una reestructuración de la SEMARNAP. La nueva entidad administrativa cuya denominación cambia a Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), deja fuera de su jurisdicción los asuntos de pesca y los incorpora a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación ( SAGARPA).

Aunado a lo anterior, crea nuevos órganos desconcentrados y les da facultades distintas a los ya existentes como veremos a continuación :
Estructura de la SEMARNAT

Subsecretarías

La SEMARNAT se divide en tres subsecretarías: (1) Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental; (2). Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental y (3) Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental;Órganos Desconcentrados: La SEMARNAT cuenta con 5 órganos desconcentrados : a) La Comisión Nacional del Agua; b) El Instituto Mexicano de Tecnología del Agua; c) El Instituto Nacional de Ecología; d) La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, y e) La Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas.

Cabe señalar así mismo la existencia de la Comisión Nacional Forestal como un órgano descentralizado de la SEMARNAT.

Finalmente cabe señalar que Instituto Nacional de la Pesca, con motivo de las reformas de la nueva administración, pasó a formar parte así mismo de la SAGARPA ,como un órgano de investigación.

Asimismo, existen diversas unidades internas en la Secretaría: La Unidad Coordinadora de Participación Social y Transparencia, la Unidad Coordinadora de Asuntos Internacionales, la Coordinación General Jurídica, la Coordinación General de Comunicación Social; la Coordinación General de Delegaciones; el Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable; Por último, como un órgano intersecretarial se encuentra la Comisión Nacional para el Reconocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO).

Alcance de las facultades reguladoras de la SEMARNAT

Las responsabilidades de la SEMARNAT abarcan las siguientes:

  1. Fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable;
  2. Formular y conducir la política nacional en materia de recursos naturales,
  3. Administrar y regular el uso y promover el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que correspondan a la Federación,
  4. Establecer normas oficiales mexicanas sobre la preservación y restauración de la calidad del medio ambiente; sobre los ecosistemas naturales; sobre el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y de la flora y fauna silvestre, terrestre y acuática; sobre descargas de aguas residuales, y en materia minera; y sobre materiales peligrosos y residuos sólidos y peligrosos;
  5. Vigilar y estimular, el cumplimiento de las leyes, normas oficiales mexicanas y programas relacionados con recursos naturales y medio ambiente así como, en su caso, imponer las sanciones procedentes;
  6. Proponer al Ejecutivo Federal el establecimiento de áreas naturales protegidas
  7. Organizar y administrar áreas naturales protegidas;
  8. Ejercer la posesión y propiedad de la nación en las playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar;
  9. Intervenir en foros internacionales respecto de las materias competencia de la Secretaría, con la participación que corresponda a la Secretaría de Relaciones Exteriores, y proponer a ésta la celebración de tratados y acuerdos internacionales en tales materias; X. Promover el ordenamiento ecológico del territorio nacional,
  10. Evaluar y dictaminar las manifestaciones de impacto ambiental de proyectos de desarrollo; resolver sobre los estudios de riesgo ambiental, así como sobre los programas para la prevención de accidentes con incidencia ecológica;
  11. Elaborar, promover y difundir las tecnologías y formas de uso requeridas para el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sobre la calidad ambiental de los procesos productivos, de los servicios y del transporte;
  12. Fomentar y realizar programas de reforestación y restauración ecológica,
  13. Evaluar la calidad del ambiente y establecer y promover el sistema de información ambiental,
  14. Desarrollar y promover metodologías y procedimientos de valuación económica del capital natural y de los bienes y servicios ambientales
  15. Conducir las políticas nacionales sobre cambio climático y sobre protección de la capa de ozono;
  16. Promover la participación social y de la comunidad científica en la formulación, aplicación y vigilancia de la política ambiental,
  17. Realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus productos; levantar, organizar y manejar la cartografía y estadística forestal, así como llevar el registro y cuidar la conservación de los árboles históricos y notables del país;
  18. Proponer, y en su caso resolver sobre el establecimiento y levantamiento de vedas forestales, de caza y pesca, , y establecer el calendario cinegético y el de aves canoras y de ornato;
  19. Imponer las restricciones que establezcan las disposiciones aplicables sobre la circulación o tránsito por el territorio nacional de especies de la flora y fauna silvestres
  20. Dirigir los estudios, trabajos y servicios meteorológicos, climatológicos, hidrológicos y geohidrológicos,
  21. Coordinar, concertar y ejecutar proyectos de formación, capacitación y actualización para mejorar la capacidad de gestión ambiental y el uso sustentable de recursos naturales;
  22. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrología en cuencas, cauces y álveos de aguas nacionales,
  23. Administrar, controlar y reglamentar el aprovechamiento de cuencas hidráulicas, vasos, manantiales y aguas de propiedad nacional, y de las zonas federales; establecer y vigilar el cumplimiento de las condiciones particulares que deban satisfacer las descargas de aguas residuales,
  24. Estudiar, proyectar, construir y conservar, con la participación que corresponda a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, las obras de riego, desecación, drenaje, defensa y mejoramiento de terrenos y las de pequeña irrigación,
  25. Regular y vigilar la conservación de las corrientes, lagos y lagunas de jurisdicción federal, en la protección de cuencas alimentadoras y las obras de corrección torrencial;
  26. Manejar el sistema hidrológico del Valle de México;
  27. Controlar los ríos y demás corrientes y ejecutar las obras de defensa contra inundaciones;
  28. Organizar y manejar la explotación de los sistemas nacionales de riego
  29. Ejecutar las obras hidráulicas que deriven de tratados internacionales;
  30. Intervenir, en su caso, en la dotación de agua a los centros de población e industrias; f
  31. (Se deroga).
  32. (Se deroga).
  33. (Se deroga).
  34. Participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la determinación de los criterios generales para el establecimiento de los estímulos fiscales y financieros necesarios para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente;
  35. (Se deroga).
  36. (Se deroga).
  37. (Se deroga).
  38. Otorgar contratos, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones, y reconocer derechos, según corresponda, en materia de aguas, forestal, ecológica, explotación de la flora y fauna silvestres, y sobre playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar;
  39. Diseñar y operar, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades, la adopción de instrumentos económicos para la protección, restauración y conservación del medio ambiente, y
  40. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.

Entidades desconcentradas de la SEMARNAT

A continuación se describen entidades desconcentradas de la SEMARNAT.

Comisión Nacional del Agua (CNA)

Las funciones de la CNA, se encuentran previstas en la Ley Nacional de Aguas y su Reglamento, así como en el Reglamento Interior de la SEMARNAT. Tiene jurisdicción sobre el uso de aguas federales y sobre descargas de residuos en las mismas. Además, la CNA es responsable de expedir y regular las concesiones efectuadas a particulares y cesiones a entidades gubernamentales para el uso de aguas federales. Asimismo, regula y expide las NOM en cuanto a la utilización de tales aguas. La descarga de aguas residuales en aguas federales requiere de un permiso de la CNA, debiendo cumplir con las respectivas NOM. Por último, la Comisión Nacional del Agua supervisa la inversión en infraestructura hidráulica.

Dentro de su estructura existen los siguientes organismos : Un Consejo Técnico; una Dirección General; seis subdirecciones: de Administración; de Administración del Agua; una Subdirección General de Operación; una Subdirección General de Programación; una Subdirección General de Construcción; y una Subdirección General Técnica; Aunado a estos organismos existen Unidades, Gerencias y Coordinaciones.

Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA).

Entre las funciones de este organismo, encontramos el realizar investigación, desarrollar, adaptar y transferir tecnología, así como prestar servicios tecnológicos; incluyendo la promoción de programas de investigación y desarrollo tecnológico; Establecer los mecanismos de regulación para el cumplimiento de normas para certificar la calidad de los productos, servicios, equipos y maquinaria asociados con el uso y aprovechamiento del agua; promover una nueva cultura del agua y participar en la elaboración de anteproyectos de normas oficiales mexicanas.

Se estructura de la siguiente manera: un Director General, un Consejo Técnico, así como diferentes coordinaciones: de Tratamiento y Calidad del Agua; de Tecnología de Riego y Drenaje; de Tecnología Hidrológica; de Tecnología Hidráulica; de Desarrollo Profesional e Institucional, y de Tecnología de Comunicación, Participación e Información.

Instituto Nacional de Ecología (INE).

Las funciones básicas de este organismo se refieren a la investigación. Cabe señalar las siguientes entre las principales: brindar apoyo técnico y científico para el desarrollo de la política ambiental; coordinar, promover y desarrollar la investigación científica para formular y conducir la política general en materia de: saneamiento ambiental; conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre, de especies y ecosistemas prioritarios; prevención y control de la contaminación y manejo de materiales peligrosos; formular los estudios de ordenamiento ecológico del territorio y regulación ambiental; desarrollo de instrumentos económicos, financieros, fiscales y de mercado; apoyo técnico y diseño de los instrumentos de la política ambiental; apoyo técnico para el establecimiento de áreas naturales protegidas; desarrollo de un sistema de servicio público de información científica ambiental; desarrollo junto con instituciones académicas, investigación jurídica en materia de protección al ambiente, etc.

Dentro de su estructura administrativa en INE cuenta 4 Direcciones Generales :de Investigación de Ordenamiento Ecológico y Conservación de los Ecosistemas; de Investigación sobre la Contaminación Urbana, Regional y Global; de Investigación en Política y Economía Ambiental; y del Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambiental; Así mismo cuenta con dos unidades ejecutivas: una de asuntos jurídicos y la otra de administración.

Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA).

La PROFEPA se encarga de la aplicación de las leyes, reglamentos y NOM sobre el medio ambiente, así como vigilar su cumplimiento y atender las denuncias de los ciudadanos por el incumplimiento de las disposiciones jurídicas. La PROFEPA está a cargo de un procurador y está integrada por cuatro subprocuradurías, cada una de ellas dedicada a un aspecto diferente de la aplicación de leyes y disposiciones ambientales: Subprocuraduría de Auditoría Ambiental; Subprocuraduría de Verificación Industrial; Subprocuraduría de Recursos Naturales y Subprocuraduría Jurídica. Así mismo cuenta con diversas Direcciones, y una Unidad de comunicación social. La PROFEPA tiene también delegaciones estatales que coordinan las actividades federales de aplicación de la ley con las autoridades estatales y municipales.

Autoridades.

Otras entidades administrativas con alguna responsabilidad en materia ambiental son:

Autoridades ambientales estatales.

Las 31 entidades federativas de la República Mexicana han promulgado su propia legislación ambiental y establecido una entidad local encargada de la administración de dichas leyes. Recientes reformas a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, definen claramente la competencia de los estados en asuntos ambientales. De acuerdo con el Artículo 7 de la LGEEPA, las entidades federativas tienen competencia sobre una amplia gama de asuntos ambientales dentro de su territorio y siempre que no exista una atribución expresa de competencia a la Federación. Son facultades de los Estados, entre otras:

  1. formular y evaluar la política ambiental estatal;
  2. aplicar los instrumentos de política ambiental estatales, como es el caso de la evaluación del impacto ambiental (EIA), en los casos no expresamente reservados a la Federación;
  3. la protección y restauración del ambiente y el equilibrio ecológico estatal en los casos no expresamente atribuidos a la Federación;
  4. la prevención y control de la contaminación atmosférica por fuentes fijas y móviles que no sean de competencia federal;
  5. establecer, administrar y vigilar áreas naturales protegidas;
  6. regular los residuos sólidos e industriales no peligrosos;
  7. vigilar el cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas (NOM);
  8. promover la participación de la sociedad en los asuntos ambientales; y
  9. conducir la política estatal de información ambiental.

Los reglamentos y normas estatales deben cumplir con la LGEEPA y sus reglamentos. En el Distrito Federal, la protección ambiental está regida por leyes federales, así como por diversos acuerdos expedidos por el Congreso de la Unión, así como por la recientemente creada Ley Ambiental del Distrito Federal.

Autoridades ambientales municipales

Las autoridades municipales tienen competencia sobre determinados asuntos ambientales, siempre que no se encuentren reservados a los estados o a la federación. Las disposiciones ambientales municipales deben de cumplir con los requisitos de las leyes estatales ambientales. El Artículo 8 de la LGEEPA enumera las facultades que corresponden a los municipios en materia ambiental, entre ellas:

  1. formular y evaluar la política ambiental municipal;
  2. preservar y restaurar el ambiente en zonas de jurisdicción municipal;
  3. crear parques ecológicos, parques urbanos y jardines públicos;
  4. aplicar las disposiciones legales en materia de la prevención y control de la contaminación atmosférica;
  5. regular las actividades comerciales y de servicios que puedan emitir ruidos, vibraciones, luces y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico;
  6. conducir la política municipal de información ambiental; y
  7. participar en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal en zonas de jurisdicción municipal.

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2003