Sommaire de droit de l'environnement au Mexique

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15 Planification et gestion de l'utilisation des terres privées

 

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15.1 Zonage et réglementation environnementale concernant les terres privées

 

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Plans d'aménagement écologique. La Constitution du Mexique et la LGEEPA prévoient l'élaboration de plans d'aménagement écologique, qui entrent dans quatre catégories : 1) un plan général d'aménagement écologique du territoire national; 2) des plans d'aménagement écologique régionaux; 3) des plans d'aménagement écologique locaux; 4) des plans d'aménagement écologique des espaces marins.

La LGEEPA définit comme suit un plan d'aménagement écologique : " Instrument de politique environnementale qui vise à réglementer ou à orienter l'utilisation du sol et les activités productives, en vue d'assurer la protection de l'environnement et l'exploitation durable des ressources naturelles à partir de l'analyse des tendances de détérioration et du potentiel d'exploitation de ces ressources " [paragraphe 3 (XXIII)].

Plan général d'aménagement écologique du territoire national. Aux termes de l'article 20 de la LGEEPA, le Semarnat est chargé de formuler le plan général d'aménagement écologique du territoire dans le cadre du Système national de planification démocratique. Ce plan vise les objectifs suivants : 1) la division du territoire en régions écologiques, en tenant compte des caractéristiques, de la disponibilité des ressources naturelles et de la demande à leur égard, du développement des activités de production dans la zone et du type d'établissement humain qui s'y trouvent; 2) la conservation, la protection, la remise en état et l'utilisation durable des ressources naturelles par le biais de lignes directrices et de stratégies écologiques, de même que le recensement des activités productives y des établissements humains. Le Semarnat doit favoriser la participation de regroupements de citoyens, d'entrepreneurs et d'universitaires dans l'élaboration des plans d'aménagement écologique.

Plans d'aménagement écologique régionaux. Le Semarnat conclut des accords de coopération avec les gouvernements des États de la République et avec les autorités du District fédéral afin de les aider à formuler et à mettre sur pied des plans d'aménagement écologique régionaux visant la totalité ou une partie d'un État donné. Les plans régionaux doivent être conformes au plan général d'aménagement écologique du territoire national. Outre les questions environnementales, les plans régionaux doivent prendre en compte et évaluer les facteurs socioéconomiques et politiques, notamment la population, le développement urbain, les services offerts par les municipalités et les États, ainsi que les activités économiques des secteurs primaire, secondaire et tertiaire.

Plans d'aménagement écologique locaux. Les municipalités et les autorités du District fédéral doivent préparer des plans locaux dans le but de définir les différentes zones écologiques de leur région, de réglementer les centres de population et l'utilisation des sols, de fixer les conditions d'une utilisation durable des ressources naturelles dans les centres de population.

Plans d'aménagement écologique des aires marines. Le paragraphe 20 BIS 6 de la LGEEPA autorise le Semarnat à formuler, publier et mettre en oeuvre des plans d'aménagement écologique des aires marines visant à déterminer les politiques de préservation, de protection et d'utilisation durable des ressources naturelles aquatiques. Ces plans doivent respecter le plan général et les plans régionaux et locaux. Les plans d'aménagement écologique des aires marines comprennent les éléments suivants : 1) la délimitation des zones écologiques; 2) les activités productives exécutées dans chaque zone écologique; 3) les politiques de protection et d'utilisation durable des ressources naturelles de ces zones, qui seront conformes aux lois applicables et aux traités internationaux pertinents auxquels le Mexique est partie.

Situation actuelle des plans d'aménagement écologique. Les 31 États de la République ont incorporé des plans d'aménagement écologique dans leurs lois de l'environnement. Cependant, le plan général d'aménagement écologique et les plans adoptés par les États et les municipalités sont toujours en voie d'élaboration. Le Semarnat concentre actuellement son attention sur les régions prioritaires en offrant de l'assistance logistique, technique et financière aux autorités locales pour leur permettre de mettre en oeuvre des plans d'aménagement écologique locaux et des programmes spéciaux de conservation, de remise en état et de protection du milieu. À la fin de 2000, l'INE avait préparé 54 plans d'aménagement écologique dans des régions importantes au plan biologique, ou dans des zones où de grands projets de développement étaient prévus.

Planification de l'utilisation des terres en milieu urbain. Le rôle du gouvernement fédéral dans la planification de l'utilisation des terres en milieu urbain est limité, car le pouvoir de réglementation dans ce domaine est principalement délégué aux gouvernements étatiques et aux autorités municipales. Le Sedesol est l'organisme fédéral responsable de réglementer, gérer et promouvoir le développement urbain, en collaboration avec d'autres secrétariats, les gouvernements étatiques et les autorités municipales, chaque palier œuvrant dans son champ de compétence respectif. Le Sedesol, de concert avec les États et les municipalités, participe à l'élaboration du " plan national relatif aux établissements humains et aux travaux publics ", qui fait partie du Système national de planification démocratique. Le plan d'aménagement urbain établit des politiques générales sur une base sectorielle; ces politiques visent l'avancement des objectifs énoncés dans les plans d'aménagement de la Fédération, des États et des municipalités.

Aux termes de l'article 12 de la Ley General de Asentamientos Humanos, le plan d'aménagement urbain national est mis en oeuvre au moyen de plans et de programmes fédéraux, étatiques et municipaux, notamment le programme national de développement urbain et les programmes d'aménagement des conurbations. Les conurbations sont formées de deux ou plusieurs zones urbaines situées dans des États ou des municipalités voisins et qui, en raison de leur situation géographique et de leurs caractéristiques économiques et urbaines, constituent une seule et même zone urbaine. Une commission des agglomérations, présidée par un représentant du Sedesol, approuve et supervise les programmes qui visent à coordonner la planification et la réglementation de ces zones. Une fois le programme approuvé, les différentes municipalités de la zone urbaine le mettent en application. Enfin, le gouvernement fédéral établit avec le concours des États et des municipalités des réserves territoriales pour le développement urbain et la construction domiciliaire.

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15.2 Restrictions au droit de propriété, expropriations et autres restrictions à la réglementation

 

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L'article 27 de la Constitution autorise le gouvernement fédéral à restreindre l'utilisation des terres à des fins privées et à réglementer l'utilisation des ressources naturelles dans l'intérêt du public, l'objectif étant la distribution équitable de la richesse nationale. Cette disposition autorise le gouvernement fédéral à adopter les mesures qu'il estime nécessaires pour préserver et rétablir l'équilibre écologique et éviter la destruction des éléments naturels. L'article 27 confère également au gouvernement le droit d'exproprier des propriétés privées pour assurer l'intérêt public, mais il doit indemniser le propriétaire dans un délai raisonnable. Aux termes de modifications apportées récemment à la Ley de Expropiación (Loi sur les expropriations) dans le cadre de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA), le gouvernement doit accorder aux propriétaires expropriés une indemnité égale à la valeur marchande de leur propriété au moment de l'expropriation, dans un délai qui ne doit pas excéder un an.

À quel moment une mesure gouvernementale excède-t-elle la réglementation et le contrôle et devient-elle une mesure d'expropriation? La Ley de Expropiación ne donne pas de réponse claire à cette question. Cependant, le principe juridique selon lequel " le bien-être public prime toujours sur le bien-être des individus " joue normalement en faveur du gouvernement. La Constitution stipule que la conservation des éléments naturels est une mesure d'intérêt public. Si le gouvernement peut démontrer qu'une mesure dans le cadre de sa réglementation sur l'environnement a été prise dans l'intérêt du public, la mesure peut ne pas constituer une expropriation justifiant une indemnité.

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15.4 Régime foncier

 

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Aperçu. Les droits de propriété privée découlent de l'article 27 de la Constitution du Mexique. Le premier paragraphe de cet article confère au gouvernement fédéral la propriété initiale de toutes les terres situées sur le territoire national et le droit de transférer ses titres à des particuliers, créant ainsi des propriétés privées. Le Mexique a créé deux types de régime foncier qui sont régis par l'article 27 de la Constitution et par la Ley Agraria (Loi agraire) : la propriété privée et la propriété sociale ou communale, qui comprend les ejidos et les comunidades.

Propriété privée et utilisation à des fins privées. Conformément à l'article 27 de la Constitution, seuls les Mexicains ont le droit de posséder des terres ou de recevoir des concessions en matière de minerai ou d'eau. Cependant, le gouvernement fédéral peut accorder à des étrangers le droit de posséder des propriétés, à condition qu'ils renoncent à invoquer la protection de leur gouvernement. En général, il est interdit aux étrangers d'acquérir directement des propriétés à moins de 100 kilomètres des frontières ou de 50 kilomètres des côtes du pays. Toutefois, la Ley de Inversión Extranjera confère à des étrangers des droits de propriété dans ces zones particulières pourvu que ces droits soient exercés par des consortiums dont la durée n'excède pas 50 ans.

Restrictions constitutionnelles à la propriété privée. L'article 27 de la Constitution interdit les grandes propriétés privées ou latifundios et définit la limite de la superficie des petites propriétés appartenant à des propriétaires uniques. Le Sagarpa classe les terres conformément aux articles 115 à 124 de la Ley Agraria, qui sont appliqués aux termes de l'article 27 de la Constitution. La superficie d'une petite propriété individuelle sera fonction de son utilisation et de sa qualité. À titre d'exemple, le paragraphe 27 (XV) de la Constitution et les articles 117 à 119 de la Ley Agraria établissent huit exigences visant la superficie maximale des petites propriétés agricoles. Si une propriété excède la superficie d'une petite propriété, son propriétaire devra en réduire la superficie conformément aux priorités indiquées à l'article 24 de la Ley Agraria. Cependant, la Loi permet aux sociétés civiles ou commerciales de posséder des terres ayant jusqu'à vingt fois la superficie de la petite propriété privée, pour des fins agricoles, forestières ou d'élevage. La Ley Agraria contient également des dispositions qui interdisent aux particuliers d'utiliser le couvert d'une société civile ou commerciale pour posséder de grandes étendues de terre.

Autres restrictions à l'utilisation des terres à des fins privées. Outre les règles énoncées à l'article 27 de la Constitution et dans la Ley Agraria, l'utilisation des terres à des fins privées est réglementée par les lois, règlements, décrets et ententes suivants :

Propriété sociale ou communale - survol historique des ejidos et de leur régime foncier.

Traditionnellement, les ejidos sont des terres communales occupées et exploitées par des paysans ou des agriculteurs. Le régime de l'ejido a été reconnu officiellement au Mexique en 1573, même si le principe de terre communale remonte à l'époque des Mayas. Après la Révolution mexicaine de 1917, le législateur a cherché, au moyen de la Constitution, à éliminer les grandes propriétés foncières (à l'époque, 1 pour 100 de la population mexicaine contrôlait 97 pour 100 des terres) en expropriant de vastes étendues de terres, en rendant les latifundios illégaux et en les remplaçant par des ejidos, des terres communales administrées par des représentants élus des collectivités qui vivaient et travaillaient sur ces terres.

Le régime de l'ejido est davantage que la simple propriété commune de la terre par un groupe de personnes. En effet, il a sa propre structure de gouvernement, définie aux articles 21 à 44 de la Ley Agraria, et composée d'une assemblée, d'un commissaire et d'un conseil consultatif en matière de sécurité.

Droits de propriété dans le cadre du régime foncier de l'ejido. Le système de l'ejido prévoit trois types d'utilisation des terres : 1) les terres consacrées à l'utilisation commune; 2) celles destinées aux établissements humains; 3) celles réservées à la propriété ou à l'utilisation par des particuliers. Le règlement interne de l'ejido est fixé par l'assemblée qui détermine l'utilisation, la conservation et l'accès aux terres d'utilisation commune. L'assemblée peut aussi transférer le droit d'utilisation commune des terres à des sociétés civiles ou commerciales dans lesquelles l'ejido ou ses membres possèdent une participation, à condition d'obtenir l'autorisation du procureur général en matière agraire. De plus, les terres de l'ejido peuvent être louées à de tierces parties pendant des périodes d'au plus 30 ans.

Conformément à la Ley Agraria de 1992, l'assemblée peut aussi octroyer à chaque ejidatario (membre de l'ejido) une parcelle de terre non grevée de la zone urbanisée pour qu'il s'y établisse. Enfin, l'assemblée peut céder des parcelles de terre aux membres de l'ejido de deux manières différentes. Premièrement, elle peut leur conférer le droit d'utilisation légale ou vendre des parcelles aux membres de l'ejido ou à des personnes qui vivent à proximité. Deuxièmement, elle peut céder aux membres de l'ejido un droit absolu de propriété sur une parcelle; dans ce cas, la parcelle ne fait plus partie du régime de l'ejido et elle peut être vendue à n'importe qui. Les propriétaires fonciers peuvent conserver leurs droits sur les autres terres de l'ejido et leur statut de propriétaire foncier ne modifie pas le régime de l'ejido. L'article 27 de la Constitution limite le droit de propriété des particuliers dans le régime de l'ejido. Les caractéristiques des parcelles doivent correspondre au principe de petite propriété et un particulier ne peut posséder plus de 5 pour 100 des terres de l'ejido.

Régime foncier des comunidades. Bien que le régime de l'ejido prévoie des terres d'utilisation commune aux termes de la Ley Agraria, édictée conformément au paragraphe 27 (VII) de la Constitution, il existe une autre entité juridique distincte appelée comunidad (communauté). Il s'agit essentiellement de terres communales régies par une loi communale et une assemblée représentative semblable à celle du régime de l'ejido. La principale différence entre les ejidos et les comunidades réside dans le fait que tous les membres de la comunidad détiennent un titre de propriété communale. Si les parcelles ne sont pas attribuées à des particuliers, on présume alors que les terres sont réparties équitablement entre les membres. Une comunidad peut être formée de diverses manières : 1) par un regroupement volontaire de propriétaires de parcelles, 2) par la restitution de terres à des communautés qui en avaient été privées; 3) par la conversion d'un ejido en comunidad. De même, les comunidades peuvent être converties en ejidos.

Respect des lois de l'environnement dans le cadre des régimes de l'ejido et de la comunidad. Même si les ejidos et les comunidades sont des entités autonomes, ils doivent néanmoins respecter les lois fédérales, notamment la LGEEPA, la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley Forestal et la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (Loi sur le développement rural durable). Par conséquent, l'assemblée de l'ejido doit respecter les plans d'aménagement écologique et de développement urbain, de même que les exigences relatives aux permis. Ainsi, les ejidos peuvent exploiter leurs forêts, mais la Ley Agraria interdit la vente des terres boisées. Lorsqu'elle planifie le développement de zones urbaines, l'assemblée de l'ejido doit consulter les autorités municipales concernées et satisfaire aux critères établis par les NOM. Il est interdit aux ejidos d'ériger des constructions ou de créer des zones urbaines dans les zones de protection écologique ou des aires naturelles protégées. Le Secretaría de la Reforma Agraria (Secrétariat à la réforme agraire), avec le soutien du Semarnat et du Sagarpa, doit surveiller les méthodes d'utilisation des terres employées par l'ejido et promouvoir la conservation des terres communes. Aux termes l'article 11 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, applicable aux ejidos, aux comunidades et aux organisations ou associations nationales, étatiques, régionales, de district, municipales ou communautaires de producteurs du milieu rural, ces derniers doivent se conformer aux critères de conservation, de remise en état et d'utilisation durable des ressources naturelles et de la biodiversité, de même qu'aux critères de prévention et d'atténuation des incidences environnementales.

En ce qui a trait à la planification du développement rural durable, la loi en confère la responsabilité à l'État, par l'entremise des organismes et entités du gouvernement fédéral et des accords qu'il conclut avec les États et les municipalités. La base de l'organisation territoriale et administrative pour la mise en œuvre du programme spécial conjoint, lequel comprend l'ensemble des programmes sectoriels conformément à l'article 29 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.

Le Sagarpa est responsable de la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable (Commission interministérielle pour le développement rural durable), laquelle est chargée de l'administration, de la coordination et du suivi des programmes sectoriels et spéciaux visant à stimuler le développement rural durable, ainsi que de la promotion et de la coordination des actions et la concertation quant à l'attribution de responsabilités aux différents organismes et entités fédéraux compétents.

La Commission, de concert avec le Conseil mexicain du même nom, peut établir des programmes spéciaux, des programmes sectoriels et, au besoin, des programmes conjoints d'intervention d'urgence, conformément à l'article 13 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.

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2003