Sommaire de droit de l'environnement au Mexique

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2 Structure générale et pouvoirs de l'administration publique fédérale

 

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La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (Loi organique de l'administration publique fédérale) énonce la structure générale et les pouvoirs de l'administration publique fédérale. Cette dernière est constituée d'organismes centralisés, notamment la présidence, les secrétariats d'État, les services administratifs et le bureau du Procurador General de la República, et d'entités parapubliques, comme les industries avec participation de l'État.

Historique. Les premiers organismes chargés de la protection de l'environnement ont été institués dans les années 1970 au sein de l'ancien Secretaría de Salubridad y Asistencia (Secrétariat à la Santé et à l'Assistance publique) et du Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (Secrétariat aux Établissements humains et aux Travaux publics). Le pouvoir réglementaire dans le domaine de l'environnement a été renforcé en 1982 avec la création du Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue, Secrétariat au Développement urbain et à l'Écologie). En 1983, le Sedue créait le sous-secrétariat à l'Écologie, qui représentait la première tentative, à l'échelon national, de réunir en un seul service l'administration des aires naturelles protégées du pays, par l'entremise de la Dirección General de Parques, Reservas y Áreas Ecológicas Protegidas (Direction générale des parcs, des réserves et des aires écologiques protégées).

Le Sedue avait également le pouvoir d'édicter des règlements, des critères et des procédures, de délivrer des permis, de fixer des normes techniques écologiques et d'analyser les études d'impact environnemental, et ce, dans le but de prévenir et de maîtriser la pollution.

Deux modifications apportées en 1987 à la Constitution mexicaine ont élargi les pouvoirs des États et des municipalités, leur permettant de légiférer en matière de protection de l'environnement dans l'exercice de leurs attributions respectives. Une modification à l'article 73 autorise le Congrès de l'Union à promulguer des lois délimitant les attributions du gouvernement fédéral, des États et des municipalités en matière de préservation et de restauration de l'équilibre écologique. Une autre modification, à l'article 122 cette fois, confère à l'Assemblée des représentants du District fédéral le pouvoir de légiférer en vue de préserver et de protéger l'environnement.

En 1992, le Sedue a été remplacé par le Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL, Secrétariat au Développement social). Deux organismes décentralisés faisaient partie de la structure du SEDESOL : l'Instituto Nacional de Ecología (INE, Institut national d'écologie) et le Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa, Bureau fédéral de la protection de l'environnement). Le règlement interne du SEDESOL prévoyait de plus la création de délégations du Secrétariat dans les États pour faciliter la collaboration entre les gouvernement fédéral et étatiques dans la mise en application des règlements et des normes relatifs à l'environnement.

Un décret pris en décembre 1994 pour modifier la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal a complètement modifié l'organisation administrative des autorités environnementales fédérales. Ces modifications ont donné naissance à un nouvel organisme centralisé : le Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap, Secrétariat à l'Environnement, aux Ressources naturelles et aux Pêches). Toutefois, la création du Semarnap n'a pas pour autant supprimé le SEDESOL, qui demeure chargé des questions de développement social. Il s'est plutôt opéré un transfert, au Semarnap, des attributions du SEDESOL en matière de protection de l'environnement, de même que des organismes institués à cette fin, soit l'INE et le Profepa. De plus, le décret a modifié les structures et les attributions de certains autres secrétariats et transféré au Semarnap de nombreux pouvoirs, surtout en ce qui a trait à la conservation des ressources naturelles. À titre d'exemple, le décret a supprimé l'ancien Secretaría de Pesca (Secrétariat aux Pêches), dont les attributions ont été transférées au Semarnap. Le Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (Secrétariat à l'Agriculture et aux Ressources hydrauliques) a été remplacé par le Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa, Secrétariat à l'Agriculture, à l'Élevage, au Développement rural, aux Pêches et à l'Alimentation). La réforme visait à centraliser et à rationaliser le processus fédéral d'établissement des politiques relatives à la gestion des ressources naturelles et à la protection de l'environnement en vue d'atteindre le développement durable. Outre la mise sur pied du Semarnap et du Sagarpa, le décret de réforme a également institué le Secretaría de Energía (Secrétariat à l'Énergie), qui exerce des pouvoirs dans le domaine de l'énergie et des industries parapubliques. Enfin, la législation relative aux mines a été transférée au Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (Secofi, Secrétariat au Commerce et à l'Expansion industrielle).

Le 11 novembre 2000, la nouvelle administration du président Vicente Fox a réformé l'article 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en y apportant d'importantes modifications d'ordre institutionnel.

Le nouveau règlement interne du Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat, Secrétariat à l'Environnement et aux Ressources naturelles), publié dans le DOF le 4 juin 2001, instaure une restructuration du Semarnap. La nouvelle entité administrative - le Semarnat - est déchargée des compétences relatives aux pêches, lesquelles sont confiées au Sagarpa.

En tablant sur le réseau d'organismes déjà en place, on a crée de nouveaux organes décentralisés auxquels sont attribuées des fonctions distinctes de celles des organismes préexistants, comme nous le verrons ci-dessous :

Structure du Semarnat

Sous-secrétariats. Le Semarnat compte trois sous-secrétariats : 1) le Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental (Sous-secrétariat à la planification et à la politique environnementales); 2) le Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental (Sous-secrétariat à la promotion et à la réglementation de l'environnement); 3) le Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental (Sous-secrétariat à la gestion de la protection de l'environnement).

Organismes décentralisés. Les cinq organismes décentralisés du Semarnat sont : 1) la Comisión Nacional del Agua (CNA, Commission nationale de l'eau); 2) l'Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (Institut mexicain de technologie de l'eau); 3) l'INE; 4) le Profepa; 5) la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp, Commission nationale des aires naturelles protégées).

Il convient de signaler également l'existence de la Comisión Nacional Forestal (Conafor, Commission nationale des forêts), qui est un autre organisme décentralisé du Semarnat.

Enfin, l'Instituto Nacional de la Pesca est passé sous la juridiction du Sagarpa à titre d'organisme de recherche à la suite des réformes instaurées par la nouvelle administration.

De plus, le Semarnat compte plusieurs services internes chargés de coordonner la participation sociale et de la transparence, les questions internationales, les affaires juridiques, les communications sociales et les délégations, de même qu'un Centro de Educación y de Capacitación para el Desarrollo Sustentable (Centre d'éducation et de formation pour le développement durable). Mentionnons enfin la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (Conabio, Commission nationale sur la connaissance et l'utilisation de la biodiversité), qui fait également partie de la structure du Semarnat.

Étendue du pouvoir de réglementation du Semarnat. Les attributions du Semarnat sont les suivantes :

  1. Encourager la protection, la remise et état et la conservation des écosystèmes et des ressources naturelles et des biens et services environnementaux afin de favoriser leur utilisation et leur développement durable.
  2. Formuler la politique nationale en matière de ressources naturelles et veiller à son application.
  3. Administrer et réglementer l'utilisation des ressources naturelles de la Fédération et en promouvoir l'utilisation durable.
  4. Établir des normes officielles mexicaines visant la préservation et de rétablissement de la qualité de l'environnement, les écosystèmes naturels, l'exploitation durable des ressources naturelles et de la flore et de la faune sauvages (terrestre et aquatique), les rejets d'eaux usées, les mines, les matières dangereuses et les déchets solides et dangereux.
  5. Surveiller et encourager l'observation des lois, des normes officielles mexicaines et des exigences des programmes reliés aux ressources naturelles et à l'environnement, et, le cas échéant, imposer les sanctions pertinentes.
  6. Proposer à l'exécutif fédéral l'établissement d'aires naturelles protégées.
  7. Organiser et administrer les aires naturelles protégées.
  8. Exercer la possession et la propriété de l'État dans les plages, la zone fédérale maritime-terrestre et le territoire gagné sur la mer.
  9. Intervenir auprès de tribunes internationales dans les domaines qui relèvent de la compétence du Secrétariat, de concert avec le Secretaría de Relaciones Exteriores [Secrétariat aux Relations extérieures] au besoin, et proposer à ce dernier la conclusion de traités et d'accords internationaux dans ces domaines.
  10. Promouvoir l'aménagement écologique du territoire national.
  11. Évaluer et juger les impacts environnementaux de projets de développement; émettre des avis sur les études de risque environnemental et sur les programmes de prévention des accidents ayant des incidences sur l'environnement.
  12. Élaborer, promouvoir et diffuser les technologies et les modes d'utilisation nécessaires à l'exploitation durable des écosystèmes ainsi qu'à la salubrité des procédés de production, des services et des transports.
  13. Favoriser et réaliser des programmes de reboisement et de remise en état de l'environnement.
  14. Évaluer la qualité de l'environnement et établir et promouvoir le système d'information environnementale.
  15. Développer et promouvoir des méthodes et des procédés d'évaluation économique du capital naturel et des biens et services environnementaux.
  16. Diriger les politiques nationales sur le changement climatique et sur la protection de la couche d'ozone.
  17. Promouvoir la participation de la société et de la communauté scientifique à l'élaboration et à l'application de la politique environnementale ainsi qu'à la surveillance de son observation.
  18. Dresser l'inventaire des domaines forestiers et pastoraux et de leurs produits; dresser, organiser et gérer la cartographie des forêts ainsi que les statistiques s'y rapportant, et établir le registre des arbres historiques et notables du pays et veiller à leur conservation.
  19. Proposer et, le cas échéant, prendre des décisions relatives à l'imposition et à la levée de moratoires en matière d'exploitation forestière, de chasse et de pêche, et établir le calendrier cynégétique et celui des oiseaux chanteurs et des oiseaux ornementaux.
  20. Imposer les restrictions établissant les dispositions applicables à la circulation ou au transit sur le territoire national d'espèces fauniques et floristiques sauvages.
  21. Diriger les études, travaux et services météorologiques, climatologiques, hydrologiques et géohydrologiques;.
  22. Coordonner, organiser et exécuter des projets de formation, de perfectionnement et de recyclage pour améliorer la capacité de gestion environnementale et l'exploitation durable des ressources naturelles.
  23. Organiser, diriger et réglementer les travaux hydrologiques dans les bassins hydrographiques, sur les cours d'eau et sur les lits des fleuves et des rivières du pays.
  24. Administrer, surveiller et réglementer l'exploitation des bassins hydrographiques, des cours d'eau, des sources et des eaux du domaine national et des zones fédérales; établir les conditions particulières devant régir le déversement d'eaux usées et veiller à l'observation de ces conditions.
  25. Étudier, planifier, construire et entretenir, de concert, s'il y a lieu, avec le Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación [Sagarpa] les ouvrages d'irrigation, d'assèchement, de drainage, de protection et d'amélioration des terres et les ouvrages d'irrigation à petite échelle.
  26. Réglementer et surveiller la conservation des cours d'eau, des lacs et des lagunes de juridiction fédérale, en veillant à la protection des bassins versants et des ouvrages de canalisation des cours d'eaux.
  27. Gérer le système hydrologique de la vallée de Mexico.
  28. Contrôler le niveau des rivières et autres cours d'eau et ériger des dispositifs de protection contre les inondations.
  29. Organiser et gérer l'exploitation des systèmes nationaux d'irrigation.
  30. Réaliser les ouvrages hydrauliques prévus par des traités internationaux.
  31. Intervenir, au besoin, en matière d'approvisionnement des agglomérations et des industries en eau.
  32. (Abrogé)
  33. (Abrogé)
  34. Abrogé)
  35. Participer avec le Secretaría de Hacienda y Crédito Público [Secrétariat aux Finances et au Crédit public] à la détermination des critères généraux relatifs à l'établissement des mesures d'incitation fiscales et financières nécessaires à l'exploitation durable des ressources naturelles et à la protection de l'environnement.
  36. (Abrogé)
  37. (Abrogé)
  38. (Abrogé)
  39. Octroyer des contrats, des concessions, des licences, des permis, des autorisations et des attributions de terrains, et reconnaître les droits qui conviennent, en matière d'eaux, de forêts, d'environnement, d'exploitation de la flore et de la faune sauvages, et en rapport avec les plages, la zone fédérale maritime-terrestre et le territoire gagnée sur la mer.
  40. Concevoir et faire adopter, de concert avec les autres services et organismes concernés, des instruments économiques pour la protection, la remise en état et la conservation de l'environnement.
  41. Les autres attributions qui lui sont conférées expressément par voie de loi ou de règlement.

Organismes décentralisés du Semarnat. Voici une description des organismes décentralisés du Semarnat : Comisión Nacional del Agua (CNA). Les fonctions de la CNA sont prévues dans la Ley de Aguas Nacionales (Loi sur les eaux intérieures) et son règlement d'application, ainsi que dans le règlement interne du Semarnat. La CNA a juridiction sur l'utilisation des eaux fédérales et les rejets des eaux usées dans les eaux intérieures. De plus, la CNA est responsable de l'octroi des concessions à des particuliers et à des organismes officiels exploitant les eaux fédérales et de la réglementation dans ce domaine. Elle réglemente et publie en outre des NOM relatives à l'utilisation des eaux fédérales. Le rejet d'eaux usées dans des eaux fédérales est soumis à l'obtention d'un permis de la CNA, qui surveille le respect des NOM pertinentes. Enfin, la CNA exerce une surveillance sur les investissements dans l'infrastructure hydraulique.

La structure de la CNA comporte les organismes suivants : un conseil technique; une Direction générale; six sous-directions (administration, administration de l'eau, opérations, programmes, construction; technique). À ces organes sont reliés des unités, des services de gestion et des services de coordination.

Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. Cet organisme exerce les fonctions suivantes, notamment : réaliser des recherches; développer, adapter et transférer des technologies et fournir des services technologiques (p. ex., par la promotion de programmes de recherche et de développement technique); établir les mécanismes de réglementation de l'observation des normes de certification de la qualité des produits, services, équipements et machines reliés à l'utilisation et à l'exploitation de l'eau; promouvoir une nouvelle culture de l'eau et participer à l'élaboration d'avant-projets de NOM.

L'Institut se compose des organes suivants : un directeur général, un conseil technique et divers services de coordination (du traitement et de la qualité de l'eau, des technologies d'irrigation et de drainage, de la technologie hydrologique, de la technologie hydraulique, du développement professionnel et institutionnel, de la technologie de communication, de participation et d'information).

Instituto Nacional de Ecología (INE). Les principales attributions de l'INE se rapportent à la recherche, notamment : offrir un appui technique et scientifique au développement des politiques environnementales; coordonner, promouvoir et développer la recherche scientifique pour formuler et diriger la politique générale en matière d'assainissement de l'environnement, de conservation et d'exploitation durable de la flore et de la faune sauvages et des espèces et des écosystèmes prioritaires, de prévention et de contrôle de la pollution, de gestion des matières dangereuses; réaliser les études d'aménagement écologique du territoire et de réglementation environnementale; développer des instruments économiques, financiers, fiscaux et commerciaux; fournir un appui technique et concevoir les instruments de la politique environnementale; fournir un appui technique à l'établissement d'aires naturelles protégées; mettre au point un système de service public d'information scientifique sur l'environnement; développer, de concert avec des établissements d'enseignement, la recherche juridique en matière de protection de l'environnement.

La structure administrative de l'INE se décompose en quatre directions générales : 1) recherche sur l'aménagement écologique et la conservation des écosystèmes; 2) recherche sur la pollution urbaine, régionale et globale; 3) recherche en sciences politique et économique de l'environnement; 4) Dirección General del Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambiental (Direction générale du Centre national de recherche et de formation environnementale). En outre, l'INE compte deux unités exécutives, dont l'une est chargée des affaires juridiques et l'autre, de l'administration.

Procuradoría Federal de Protección al Ambiente (Profepa). Le Profepa est responsable de l'application des lois, des règlements et des NOM sur l'environnement, ainsi que de la surveillance de l'observation de ces règles et du traitement des dénonciations formulées par des citoyens en rapport avec des manquements à ces règles. Le Profepa relève d'un procureur, assisté de quatre procureurs adjoints, dont chacun est chargé de veiller à un aspect particulier de l'application de la législation de l'environnement : 1) vérifications environnementales; 2) vérifications industrielles; 3) ressources naturelles; 4) affaires juridiques. Le Profepa compte également des délégations dans les États, dont la fonction est de coordonner, avec les États et les municipalités, les mesures prises par le gouvernement fédéral pour appliquer les lois de l'environnement.

Autres autorités qui exercent des pouvoirs en matière d'environnement. D'autres organismes administratifs exercent certains pouvoirs dans ce domaine :

Autorités environnementales étatiques. Les 31 États mexicains ont promulgué leur propre législation de l'environnement et institué des organismes locaux chargés de les appliquer. Des modifications récentes fixent précisément les pouvoirs des États en matière d'environnement. Conformément à l'article 7 de la LGEEPA, les États exercent des pouvoirs sur une gamme étendue de questions environnementales touchant leur territoire, de même que dans la mesure où un pouvoir n'est pas expressément attribué à la Fédération. Les États exercent notamment les pouvoirs suivants :

  1. élaboration et évaluation de leur politique environnementale;
  2. mise en oeuvre des instruments de politique environnementale des États, comme l'évaluation environnementale (dans les cas où le projet en cause ne relève pas expressément de la compétence fédérale);
  3. protection et remise en état de l'environnement et de l'équilibre écologique sur le territoire des États (lorsque cette compétence n'est pas expressément attribuée à la Fédération);
  4. prévention et maîtrise de la pollution atmosphérique par des sources fixes ou mobiles qui ne sont pas de compétence fédérale;
  5. création, administration et surveillance des aires naturelles protégées;
  6. réglementation des déchets solides et industriels non dangereux;
  7. vérification de l'observation des NOM;
  8. promotion de la participation des citoyens aux questions environnementales;
  9. mise en oeuvre de la politique des États en matière d'information environnementale.

Les lois et règlements étatiques doivent être conformes à la LGEEPA et ses règlements. Dans le District fédéral, la protection de l'environnement est régie par les lois fédérales des accords promulgués par le Congrès de l'Union. En outre, le District fédéral a récemment adopté la Ley Ambiental del Distrito Federal (Loi sur l'environnement du District fédéral).

Attributions environnementales exercées par les autorités municipales. Les autorités municipales exercent certains pouvoirs de protection de l'environnement, lorsque ces pouvoirs ne sont pas réservés aux États ou à la Fédération. Les règlements municipaux en matière d'environnement doivent être conformes aux lois de l'environnement adoptées par les États. L'article 8 de la LGEEPA dresse la liste des attributions exercées par les municipalités :

  1. élaborer et évaluer la politique environnementale municipale;
  2. préserver et remettre en état l'environnement dans les zones qui relèvent de la compétence municipale;
  3. créer des parcs écologiques, des parcs urbains et des jardins publics;
  4. appliquer les lois relatives à la prévention et au contrôle de la pollution atmosphérique;
  5. réglementer les activités commerciales et les services pouvant causer des bruits, des vibrations, de la réverbération et des odeurs susceptibles de causer un préjudice à l'équilibre écologique;
  6. administrer la politique municipale d'information sur l'environnement;
  7. participer à l'évaluation des impacts environnementaux d'ouvrages ou d'activités relevant de la compétence de l'État sur le territoire de la municipalité.

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2003