Sommaire de droit de l'environnement au Mexique

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9 Protection et gestion des ressources en eau

 

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Description du cadre juridique. L'article 27 de la Constitution du Mexique jette les bases des lois relatives à la protection et à la gestion de l'eau. Il confère à l'État des droits inaliénables de propriété sur l'ensemble des eaux intérieures. Dans le but de mettre en valeur fructifier ces ressources, l'exécutif peut octroyer des concessions d'utilisation de l'eau à des particuliers, par l'entremise de la CNA. Deux lois exposent le cadre juridique régissant la lutte contre la pollution de l'eau : la LGEEPA, qui énonce les critères généraux en matière de prévention et de maîtrise de la pollution de l'eau, et la Ley de Aguas Nacionales, qui établit un régime juridique intégré sur lequel fonder les dispositions générales de la LGEEPA. Un règlement d'application, un règlement sur la prévention et la maîtrise de la pollution de l'eau et des NOM viennent compléter la Ley de Aguas Nacionales.

Comisión Nacional del Agua (CNA). Les gouvernements fédéral et étatiques exercent des pouvoirs concomitants en matière d'application de la législation sur la protection des ressources en eau. La CNA, un organisme fédéral indépendant qui exerce une compétence sur la plupart des aspects connexes à l'eau, a été créée aux termes de la Ley de Aguas Nacionales. La CNA exerce la plupart des pouvoirs en matière de planification, de délivrance des permis, d'administration et d'application de la Ley de Aguas Nacionales. La CNA bénéficie du soutien d'un comité technique qui la conseille sur les politiques à suivre et sur les questions d'ordre fiscal, administratif et scientifique. En outre, des organismes de coordination de la Fédération, des États ou des municipalités, appelés " conseils des bassins hydrographiques " et composés de représentants du secteur public, aident la CNA à tracer les politiques relatives aux ressources en eau.

Le Programa Nacional Hidráulico (Programme national sur l'eau) contient la politique nationale que la CNA applique en matière de gestion des ressources en eau. Le programme établi pour 2001 à 2006 fixe des objectifs jusqu'à l'an 2025, à l'instar du plan national de développement et du plan national sur l'environnement. Il prévoit la mise en œuvre des stratégies nationales suivantes :

Organismes relevant des États. Les autorités des États et des municipalités responsables de l'eau se chargent de la surveillance des rejets d'eaux usées dans les réseaux locaux de drainage et d'égouts.

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9.1 Élaboration des normes de rejet

 

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Critères généraux. La CNA est habilité à publier, en collaboration avec le Semarnat, le Secretaría de Marina et le Secretaría de Salud, des normes de qualité de l'eau et de rejet des eaux usées. Aux termes de l'article 122 de la LGEEPA, les eaux usées qui sont rejetées par les secteurs public, industriel ou agricole dans les systèmes d'égout, les canaux, les rivières ou lits de rivière, les réservoirs ou tout autre système d'adduction d'eau, et qui risquent de s'infiltrer dans le sol ou le sous-sol, doivent satisfaire aux conditions suivantes :

  1. ne pas polluer le milieu récepteur;
  2. ne pas faire obstacle aux procédés de purification de l'eau;
  3. ne pas perturber, entraver ou modifier la fonction et la capacité naturelles des bassins hydrographiques, lits de rivière, réserves aquifères ou autres dépôts d'eau de l'État, ou le fonctionnement des réseaux d'égouts.

En vertu de l'article 8 de la Ley de Aguas Nacionales, la CNA doit classer les diverses masses d'eau en fonction de leur type, de leur taux de pollution, de leur capacité à diluer et à assimiler les polluants, des concentrations maximales admissibles d'un polluant particulier. En outre, aux termes de l'article 78, la CNA doit fixer des objectifs en matière de qualité des eaux intérieures et d'établir un échéancier pour atteindre ces objectifs. Le système de classification des eaux intérieures sert de base pour la délivrance des permis.

Normes spécifiques. En vertu de l'article 120 de la LGEEPA, les rejets des municipalités, les rejets des secteurs industriel et agricole et les rejets toxiques sont réglementés par la Fédération ou les États. Ainsi, les rejets d'eaux dans les cours d'eau, les réseaux d'égout et d'autres réservoirs ou plans d'eau doivent être conformes aux NOM et satisfaire aux conditions établies. Les NOM énoncent également des procédures obligatoires d'échantillonnage et de vérification. Les autorités se fondent sur les NOM pour exiger, par voie administrative, le respect des lois et règlements.

Conditions particulières. En plus des normes de rejet stipulées dans les NOM, la CNA peut fixer des normes spécifiques visant les rejets des usines - les " conditions particulières de rejet " - et les préciser dans les permis délivrés individuellement. L'article 89 de la Ley de Aguas Nacionales et l'article 140 du Règlement sur les eaux stipulent qu'au moment de fixer ces conditions spéciales, la CNA doit prendre en considération les NOM, le système de classification des eaux, les droits des tierces parties de mettre en valeur ou d'utiliser la masse d'eau visée, les restrictions imposées par le plan national sur l'eau et les autres aspects touchant à l'intérêt public ou à la santé de la population. Voir ci-après la sous-section 9.2.

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9.2 Sources ponctuelles

 

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La Ley de Aguas Nacionales et son règlement ne donnent pas de définition des sources ponctuelles. Cependant, les particuliers, les communautés des ejidos, les collectivités, les associations, les sociétés et les institutions reconnues par la loi, doivent respecter le régime de délivrance des permis énoncé dans la Ley de Aguas Nacionales et son règlement. La CNA réglemente les sources ponctuelles par les moyens suivants : 1) concessions ou attribution de droits d'utiliser ou de mettre en valeur les ressources en eau; 2) permis de rejet d'eaux usées.

Concessions ou attributions. Les personnes physiques ou morales, y compris les États, les municipalités ou les autorités locales, qui utilisent, exploitent ou mettent en valeur les eaux intérieures doivent obtenir de la CNA une concession ou une attribution à cette fin. L'utilisation industrielle est définie comme étant l'utilisation des eaux intérieures par des usines ou des entreprises actives dans l'extraction, la conservation ou la transformation de matières premières ou de minéraux, la fabrication ou la finition de produits; cela comprend les eaux utilisées dans les chaudières et systèmes de refroidissement, le lavage, le salage ou la distillation à des fins d'extraction, ainsi que les eaux utilisées pour la production d'énergie électrique ou la transformation.

Une exception vise l'utilisation domestique et la constitution de réserves, à condition que l'eau soit extraite manuellement et que l'extraction ne détourne pas ou ne diminue pas le cours des eaux et ne cause pas de pollution.

En règle générale, la CNA octroie une concession selon la préséance des usagers, mais elle peut aller en appel d'offres lorsque plusieurs usagers convoitent la même source. Les concessions ne peuvent être inférieures à cinq ans ni dépasser cinquante ans. Les cessionnaires sont responsables des dommages et préjudices subis par des tiers en raison de l'utilisation qu'ils font de l'eau dans le cadre de la concession.

Permis de rejets d'eaux usées. Les personnes physiques ou morales doivent obtenir un permis de la CNA pour effectuer des rejets continus, intermittents ou ponctuels d'eaux usées dans les eaux ou les sols qui sont propriété de l'État, y compris dans les eaux souterraines. Le Règlement sur les eaux définit le " milieu récepteur " comme étant des terres où des eaux usées sont injectées ou peuvent s'infiltrer et contaminer les sols ou la nappe souterraine. La personne physique ou morale qui déverse des eaux résiduelles a l'obligation de traiter ces eaux usées afin satisfaire aux NOM. L'article 137 du Règlement sur les eaux fixe les conditions de rejet d'eaux usées :

Le Mexique réglemente les rejets industriels par la publication de NOM spécifiques pour l'industrie. La norme NOM-001-ECOL-1996 en est un exemple.

Utilisation de l'eau en milieu urbain. Les États et les municipalités doivent obtenir une concession d'exploitation ou d'utilisation des eaux intérieures de surface ou des eaux souterraines pour l'approvisionnement en eau potable ou pour les réseaux d'égouts. Les municipalités doivent exercer un contrôle des rejets d'eaux usées dans les réseaux de drainage et d'égouts qui relèvent de leur compétence. Le rejet d'eaux usées dans les réseaux de drainage et d'égouts doit satisfaire aux limites maximales admissibles stipulées dans la NOM-031-ECOL-1993. Le particulier qui effectue un rejet d'eaux usées est tenu de traiter l'eau de manière à ce que sa qualité réponde aux exigences de cette NOM.

En outre, la CNA délivre des autorisations pour les eaux usées que les villes et les municipalités rejettent dans les eaux intérieures. Outre les obligations générales imposées aux usagers qui rejettent des eaux usées, les États et les municipalités qui autorisent les rejets d'eaux usées doivent satisfaire aux exigences suivantes :

Aux termes de l'article 126 de la LGEEPA, les municipalités, les autorités des États et du District fédéral chargées de l'exploitation de systèmes de traitement des eaux doivent respecter les normes pertinentes, particulièrement la NOM-003-ECOL-1997.

Registre public des droits relatifs à l'eau. Les articles 30, 31 et 32 de la Ley de Aguas Nacionales et les articles 54 à 63 du Règlement sur les eaux établissent un Registre public des droits relatifs à l'eau. La CNA est responsable de conserver ce registre où figurent toutes les concessions accordées et les permis de rejet d'eaux usées délivrés par les autorités, ainsi que leur prolongation, révocation, expiration ou transfert à des tiers. En outre, les réserves d'eau, les travaux d'extraction d'eau et les points d'accès aux aquifères et aux eaux souterraines sont également consignés dans ce registre. Le registre public remplit deux fonctions : premièrement, il prouve l'existence des titres et de leur statut, indique leurs détenteurs et la date de signification, et identifie les propriétaires légitimes en vue d'un transfert de propriété. Deuxièmement, il permet à la CNA de vérifier et de surveiller la qualité des eaux et l'évolution des aquifères et des eaux souterraines.

Inventaire des eaux usées. Aux termes de l'article 109 BIS de la LGEEPA et de son règlement, le Semarnat gère un inventaire des rejets d'eaux résiduelles dans les milieux récepteurs et des rejets de telles eaux qui s'infiltrent dans le sous-sol, de même qu'un système d'information sur les permis, les autorisations et les licences délivrés. Ce dispositif fait partie du Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales mis à la disposition du public pour consultation.

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9.3 Sources diffuses

 

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La législation mexicaine n'offre pas une définition des sources diffuses, même si les dispositions réglementaires s'appliquent tant aux sources diffuses qu'aux sources ponctuelles. Dans la législation mexicaine sur les eaux intérieures, la classification des sources est généralement établie d'après l'activité en cause, que la source de pollution soit d'origine industrielle, agricole ou municipale. Cependant, aux termes de l'article 130 de la LGEEPA, c'est le Semarnat, en coordination avec le Secretaría de Marina, qui délivre les autorisations de rejets en mer par des sources ponctuelles.

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9.4 Protection de l’eau potable

 

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L'eau potable est réglementée par le biais des dispositions visant l'utilisation publique de l'eau en milieu urbain contenues dans la Ley de Aguas Nacionales et dans le Règlement de la Ley General de Salud. Aux termes de l'article 38, la CNA peut créer des zones de réserve en vue de préserver les sources d'eau potable et les protéger de la pollution.

Normes relatives à l'eau potable. Le règlement de la Ley General de Salud en matière de contrôle sanitaire des activités, des établissements, des produits et des services (ci-après le " Règlement relatif au contrôle sanitaire ") fixe les normes minimales applicables à l'eau potable. La CNA, le Secretaría de Salud et le Semarnat ont établi la NOM-001-ECOL-96 et la NOM-002-ECOL-1996, qui régissent la protection et la distribution de l'eau destinée à la consommation humaine et celle utilisée par les services publics.

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9.5 Protection des eaux souterraines

 

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Dispositions de la LGEEPA. La réglementation visant la protection des eaux souterraines est comprise dans les dispositions générales visant l'utilisation de l'eau et la prévention de la pollution qui s'appliquent à l'ensemble des eaux intérieures. Les articles 88 et 89 de la LGEEPA stipulent qu'au moment de tracer des politiques et d'arrêter les plans en matière d'eaux intérieures, les autorités devront tenir compte du maintien des débits essentiels des cours d'eau et de la capacité des nappes de se reconstituer. Elles devront également tenir compte de ces deux facteurs avant d'accorder ou de révoquer des concessions, des permis et des autorisations visant l'exploitation des eaux souterraines. Par ailleurs, le Semarnat et le Secretaría de Salud peuvent se concerter pour publier des NOM visant à protéger les eaux souterraines. En outre, les articles 117 et 122 de la LGEEPA stipulent que les eaux usées doivent être traitées pour éviter qu'elles ne polluent ou modifient les eaux souterraines. La LGEEPA prévoit enfin que l'utilisation des sols ne doit pas modifier l'équilibre des écosystèmes, ce qui veut dire que les activités touchant à l'utilisation des sols ne doivent pas contaminer ou diminuer les réserves souterraines.

Dispositions de la Ley de Aguas Nacionales et son règlement. La Ley de Aguas Nacionales confirme et complète les politiques générales de la LGEEPA. En général, les eaux souterraines nationales peuvent être extraites librement, hormis les cas où la CNA impose des restrictions. Les normes de rejet et le régime de permis s'appliquent aux personnes physiques et morales qui souhaitent rejeter des eaux usées risquant de s'infiltrer dans les sols ou de polluer les eaux souterraines. De plus, l'article 137 du Règlement sur les eaux confère explicitement à la CNA le pouvoir de prendre " les mesures et moyens nécessaires " pour publier des NOM compatibles avec l'utilisation du sol, afin de prévenir la contamination des eaux souterraines. Ainsi, la CNA doit élaborer, dans le cadre du plan national sur l'eau, un programme général de protection des eaux souterraines fondé sur le rapport entre l'utilisation des sols et la quantité et la qualité des eaux souterraines. Comme nous l'avons déjà indiqué, la CNA exerce un contrôle sur l'utilisation et la qualité des eaux souterraines à l'aide du Registre public des droits relatifs à l'eau.

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9.6 Utilisation de l’eau

 

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Les articles 88 et 89 de la LGEEPA prévoient que l'utilisation de l'eau doit être compatible avec les impératifs de protection des écosystèmes aquatiques et du cycle hydrologique. La Loi exige en outre l'établissement de NOM sur la gestion et la protection de toutes les masses d'eau, notamment les cours d'eau, les sources, les réservoirs et les réserves d'eau destinées à la consommation humaine. Les volumes d'eau pouvant être retirés et l'usage auxquels l'eau est destinée sont précisés dans le plan national sur l'eau. Ce plan, qui est essentiellement tracé à partir des études effectuées par le conseil technique de la CNA, doit faire mention des politiques de développement durable sur lesquelles les autorités se sont fondées pour répartir les volumes d'eau entre les usagers au moyen du système de concessions décrit dans la sous-section 9.2.

La Ley de Aguas Nacionales et son règlement autorisent la CNA à rationner l'eau et à accorder des concessions pour l'utilisation de l'eau, à des fins d'exploitation et d'approvisionnement, aux municipalités, aux concessionnaires en milieu rural agricole ou aux collectivités rurales, ainsi qu'aux centrales électriques. En vertu de l'article 78 du Règlement sur les eaux, la CNA peut également créer des zones de réserve pour des utilisations particulières des ressources en eau. La répartition des volumes d'eau et de son utilisation est consignée dans le Registre public des droits relatifs à l'eau.

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9.7 Protection des écosystèmes d'eau douce

 

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Dispositions relatives aux politiques. L'article 89 de la LGEEPA prévoit que les autorités doivent avoir à l'esprit la protection des systèmes aquatiques et de leur équilibre écologique lorsqu'elles entreprennent les activités administratives suivantes :

  1. formulation du plan national sur l'eau;
  2. attribution de concessions d'eau, délivrance de permis de rejet d'eaux usées et d'autorisations d'exploitation des ressources naturelles risquant d'avoir une incidence sur le cycle hydrologique;
  3. délivrance d'autorisations visant le détournement de cours d'eau;
  4. imposition de restrictions à l'utilisation des eaux souterraines;
  5. suspension d'activités qui mettent en danger les eaux intérieures;
  6. exploitation et gestion des systèmes d'eau potable et de drainage;
  7. élaboration de politiques de réutilisation de l'eau;
  8. mise en oeuvre de mesures de protection des espèces aquatiques endémiques ou menacées;
  9. attribution de concessions visant les activités aquicoles;
  10. création et gestion de zones de protection des pêches.

Par ailleurs, les autorités environnementales peuvent exiger la tenue d'une évaluation environnementale avant d'autoriser des activités de pêche qui risquent de mettre en danger un écosystème aquatique. Enfin, aux termes de l'article 96 de la LGEEPA, le Semarnap est autorisé à publier des NOM en matière de protection et de remise en état des écosystèmes aquatiques.

Aires de pêche et d'eaux de réserve. Conformément à l'article 38 de la Ley de Aguas Nacionales et aux exigences dictées par l'intérêt public, les autorités créent des aires d'eaux réglementées, des aires de pêche et d'eaux de réserve pour : 1) prévenir l'exploitation excessive d'un écosystème donné; 2) protéger les écosystèmes aquatiques; 3) préserver ou contrôler la qualité de l'eau; 4) préserver et protéger les réserves d'eau potable servant à l'approvisionnement; 5) pallier au manque d'eau et aux sécheresses.

Dispositions spéciales visant la protection des marais. Le Règlement sur les eaux donne une définition générale des marais : zone intermédiaire entre un système aquatique et des terres inondées de manière temporaire ou permanente. Cette zone peut être située près des côtes, comme dans le cas des estuaires, des tourbières, des marécages et des terres inondées, dont les limites sont fixées par la présence de végétation hydrophile permanente ou saisonnière. Il peut aussi s'agir de milieux humides en raison du drainage naturel. Conformément à l'article 155 du Règlement sur les eaux, la CNA doit prendre des mesures pour assurer la préservation des marais et zones humides, notamment :

  1. dresser l'inventaire des nationaux;
  2. favoriser le classement des milieux humides dans la catégorie des réserves écologiques nationales;
  3. publier des conditions spéciales obligatoires visant à préserver, protéger ou remettre en état les marais et marécages, leurs écosystèmes aquatiques et hydrologiques, en tenant compte de leur valeur panoramique, touristique et récréative;
  4. favoriser la remise en état des milieux humides en prenant les mesures nécessaires dans ce domaine, en fixant notamment des limites de protection naturelles ou artificielles;
  5. délivrer, le cas échéant, des permis de drainage des marais pour protéger la santé publique.

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9.8 Mise en application et pouvoirs des autorités

 

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Normes générales d'application. La CNA exerce des pouvoirs étendus en matière de sanction dans les cas d'infractions aux dispositions de la Ley de Aguas Nacionales, à son règlement d'application et aux NOM. L'article 119 de la Loi dresse une longue liste d'infractions, dont les suivantes :

  1. les rejets illicites d'eaux usées dans les milieux récepteurs qui sont des biens nationaux, y compris les eaux marines, ou à des endroits où ces rejets sont susceptibles de contaminer le sous-sol ou les eaux souterraines;
  2. l'exploitation, l'utilisation ou le prélèvement d'eaux intérieures en violation des NOM applicables en matière de qualité et des conditions particulières fixées à cet égard;
  3. l'exploitation, l'utilisation ou le prélèvement d'un volume d'eaux intérieures excédant les quantités autorisées en vertu des titres inscrits au Registre public des droits relatifs à l'eau;
  4. l'occupation d'eaux intérieures ou de zones protégées visées à l'article 113, sans autorisation de la CNA;
  5. la modification d'un projet ou d'infrastructures hydrauliques sans le consentement de la CNA;
  6. l'omission d'aménager les infrastructures ou les installations nécessaires pour la distribution de l'eau;
  7. les modifications illégales ou la non-utilisation des systèmes de surveillance du volume et de la qualité de l'eau retirée;
  8. l'exploitation, l'utilisation ou le prélèvement d'eaux intérieures sans détenir une concession;
  9. l'extraction d'eau dans des zones interdites ou réglementées, ou la construction d'installations à cette fin;
  10. l'entrave aux inspections de la CNA;
  11. l'omission de fournir à la CNA des informations relatives à la vérification du respect de la loi;
  12. les tentatives illégales de diluer des eaux usées dans le but de les rejeter;
  13. l'approvisionnement en eau potable qui ne satisfait pas aux normes de qualité applicables;
  14. le rejet ou le déversement en milieu aquatique d'ordures, de substances toxiques dangereuses ou de boues provenant du traitement des eaux usées;
  15. le non-respect des modalités d'une concession ou d'un permis;
  16. l'omission de demander l'enregistrement dans le Registre public des droits relatifs à l'eau;
  17. toute autre infraction à la Loi ou à son règlement

L'application des sanctions dans le cadre de la Ley de Aguas Nacionales n'empêche pas l'imposition de sanctions aux termes de la LGEEPA, de la Ley General de Salud, du Code civil ou du Code pénal. Sanctions et amendes. Les sanctions et amendes prévues par la Ley de Aguas Nacionales suivent une échelle progressive qui est fonction de la nature et de la gravité des infractions, conformément aux dispositions de l'article 119. Au moment d'imposer une sanction, la CNA doit tenir compte de la gravité de l'infraction, de la capacité financière du contrevenant et des cas de récidive. Dans les cas où un ordre administratif a été délivré afin de sanctionner une infraction, les autorités peuvent imposer des amendes supplémentaires pour chaque jour où l'infraction se poursuit. Ces amendes supplémentaires ne peuvent être plus élevées que l'amende maximale correspondante dans l'échelle progressive. La récidive est punie par une amende pouvant atteindre le double de la première amende, à la condition qu'elle ne dépasse pas l'amende maximale permise dans l'échelle progressive.

Fermeture d'usine. La CNA peut imposer la fermeture permanente ou temporaire, partielle ou totale, des installations qui enfreignent les paragraphes 1, 4, 8, 9 et 12 de l'article 119. Les autorités peuvent également fermer des installations en cas de récidive, lorsque les responsables des installations n'ont pas obéi à une ordonnance visant l'arrêt de tout rejet illicite, ou en cas d'exploitation, utilisation ou prélèvement illicite et sans concession des eaux intérieures.

Suspension et révocation des concessions et des permis de rejet. La CNA exerce également des pouvoirs lui permettant de suspendre temporairement ou de révoquer définitivement une concession ou un permis lorsque le détenteur a enfreint les conditions d'autorisation ou les dispositions du régime de la Ley de Aguas Nacionales. Les autorités peuvent suspendre temporairement une concession et imposer des sanctions lorsque : 1) le concessionnaire ne règle pas les droits d'utilisation de l'eau, 2) le concessionnaire ne permet pas aux inspecteurs de vérifier les ressources en eau ou les infrastructures hydrauliques; 3) le concessionnaire ne satisfait pas aux exigences connexes à la concession. Par ailleurs, la CNA peut interdire les rejets d'eaux usées dans les cas suivants : absence de permis afférent conforme à la LOI; non-versement des droits d'utilisation des masses d'eau réceptrices; non-respect des limites maximales admissibles fixées dans les NOM ou des conditions spéciales stipulées; dilution non autorisée des eaux usées dans le but de satisfaire aux limites maximales admissibles ou aux conditions spéciales du permis. Les autorités peuvent révoquer définitivement une concession ou l'annuler à la fin de son terme ou lorsque le concessionnaire ne respecte pas les conditions particulières de la concession. Avant la résiliation définitive, la CNA doit aviser le concessionnaire et lui permettre de se faire entendre lors d'une audience administrative. Les droits de propriété relatifs à la concession reviennent alors au Trésor. La CNA peut résilier un permis de rejet pour les motifs suivants: le détenteur du permis déverse des eaux usées dans un endroit non autorisé ou en raison d'une activité antérieurement prohibée; la concession d'utilisation, d'exploitation et de prélèvement a été révoquée. La suspension ou la révocation n'empêche pas l'application d'autres sanctions de nature administrative, civile ou pénale.

Conciliation et arbitrage. Le règlement de la Ley de Aguas Nacionales établit un système de conciliation et d'arbitrage pour régler les différends qui surgissent entre des particuliers en rapport avec l'utilisation de l'eau.

Recours en révision. La Ley de Aguas Nacionales prévoit un recours en révision des mesures ou décisions administratives de la CNA qui causeraient un préjudice aux particuliers.

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2003