Resumen de derecho ambiental en los Estados Unidos

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1 Introducción al sistema jurídico

 

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1.1 Estructura del gobierno

 

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Estados Unidos es una república que funciona con un sistema federal. El gobierno nacional tiene atribuciones expresamente definidas y los 50 estados conservan una autonomía y autoridad considerables sobre sus ciudadanos y residentes. El gobierno federal y los de cada estado se dividen en tres poderes: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Las constituciones escritas, tanto la federal como las estatales, forman un sistema de ámbitos de competencia independientes entre sí, de controles y equilibrios entre los tres poderes.

Relaciones nacionales y subnacionales

Todas las facultades que la Constitución no delega al gobierno federal y que no prohíbe a los estados pertenecen a estos últimos o al pueblo (Constitución, Enmienda X). Sin embargo, el gobierno federal tiene amplios poderes; su facultad para regular el comercio interestatal (Constitución, artículo I, sec. 8, cl. 3), lo convierte en la fuerza predominante en materia de reglamentación de todo lo que concierne al medio ambiente. Los estados, en uso de sus competencias generales de control para proteger la salud, la seguridad y el bienestar públicos, tienen también una autonomía considerable para emitir leyes de protección ambiental aplicables a sus ciudadanos y residentes.

Los conflictos potenciales entre la reglamentación federal y la estatal, incluida la protección ambiental, se rigen por la Cláusula de Supremacía de la Constitución de Estados Unidos (artículo VI). La Constitución federal, la legislación federal y los tratados internacionales tienen supremacía en relación con las legislaciones estatales o locales; toda legislación estatal o local que contradiga las leyes federales o los tratados internacionales puede ser declarada anticonstitucional por un tribunal federal.

Aunque la Constitución define el marco fundamental de las relaciones entre los ámbitos de gobierno nacionales y subnacionales, en numerosas leyes ambientales se detallan aspectos específicos de dichas relaciones en un marco constitucional más amplio. Por ejemplo, las leyes federales pueden tener prioridad explícita sobre la ley estatal. Véanse, por ejemplo, la Ley de Control de Sustancias Tóxicas (Toxic Substances Control Act, TSCA) (Código, título 15, sec. 2617); la Ley de Agua Limpia (Clean Water Act, CWA) (Código, título 33, sec. 1370); la Ley Integral de Respuesta, Compensación y Responsabilidad Ambientales (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA) (Código, título 42, sec. 9614), y la Ley de Conservación y Recuperación de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act, RCRA) (Código, título 42, sec. 6929). Ciertas leyes ambientales federales establecen normas nacionales mínimas y delegan a los estados la instrumentación básica de los programas federales que cumplen ciertas normas federales. Los estados tienen la libertad de promulgar reglamentaciones más estrictas. Véanse, por ejemplo, la CWA (Código, título 33, sec. 1370) y la RCRA (Código, título 42, sec. 6929). Cuando se delega competencia federal a un estado, la Agencia de Protección Ambiental (Environmental Protection Agency, EPA) y dicho estado suscriben un memorando de entendimiento en el que se establecen las respectivas responsabilidades y los procedimientos de rigor. Muchas leyes ambientales federales establecen la concesión de subsidios, asistencia técnica y otros tipos de ayuda para que los estados promuevan las políticas y los programas nacionales. Véanse, por ejemplo, la TSCA (Código, título 15, sec. 2627) y la CWA (Código, título 33, sec. 1329 (h)). Un ciudadano estadounidense puede estar sujeto a leyes tanto federales como estatales en materia ambiental.

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1.3 Gobiernos subnacionales

 

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Cada uno de los 50 estados comparte ciertas características: su gobierno se funda en una constitución escrita que no debe contradecir a la Constitución federal; su forma de gobierno es republicana; tiene, al igual que el gobierno federal, tres poderes (el ejecutivo, el legislativo y el judicial) y en su seno prevalece el mismo sistema de separación, controles y equilibrios entre las tres ramas. Sin embargo, pese a estas similitudes generales, puede haber diferencias significativas entre las estructuras de gobierno de los estados.

El gobierno y la aplicación de las leyes de cada estado corresponden a un gobernador, quien es jefe del poder ejecutivo. Entre las atribuciones del gobernador figuran desarrollar y someter iniciativas a la Legislatura del estado; supervisar la guardia nacional del estado; convocar a la Legislatura a sesiones extraordinarias; conceder indulto a personas condenadas por un delito contra el estado. El lapso de servicio de un gobernador varía, pero suele ser de dos o cuatro años. El gobernador supervisa las agencias administrativas de su estado, incluidas las relacionadas con la protección ambiental, la conservación de la fauna silvestre y el manejo de los recursos naturales.

Legislaturas estatales

Cada estado tiene una legislatura con dos cámaras, salvo Nebraska, que sólo cuenta con una. Las legislaturas estatales comparten el mismo propósito: representar a los ciudadanos cuando se elaboran legislaciones concernientes a su estado. La duración de las legislaturas varía, pero por lo general son de dos o cuatro años. A diferencia de las leyes federales, las estatales se aplican solamente en el territorio estatal.

Poder judicial de los estados

El poder judicial de los estados está organizado jerárquicamente, igual que el sistema federal; lo integran una Corte Suprema (a veces con un nombre distinto), un tribunal intermedio de apelaciones, por lo regular, y una serie de juzgados inferiores o de primera instancia (trial courts), incluidos a veces tribunales especiales. El poder judicial de los estados interpreta la legislación de su entidad y la aplica en controversias específicas relacionadas con las leyes estatales; determina si se ha cometido un delito sancionable según la legislación estatal; evalúa la constitucionalidad de las leyes estatales desde la perspectiva de la Constitución del estado, y examina la legalidad de los reglamentos administrativos estatales de acuerdo con las leyes del estado.

Gobiernos locales

A diferencia de los estatales y el federal, los gobiernos locales no se definen directamente en una constitución. Por ejemplo, aunque muchas constituciones estatales establecen el proceso para crear un gobierno local, en numerosos estados la legislatura estatal debe votar en torno de la carta constitucional de toda estructura de gobierno local. Las estructuras de los gobiernos locales pueden variar, pero suelen incluir condados, ciudades, pueblos y municipios. Los gobiernos de las ciudades están integrados casi siempre por un alcalde elegido, quien es el jefe del ejecutivo, y de un consejo municipal o de la ciudad (city council), con funciones comparables a las de una legislatura. Los pueblos y municipios se encuentran sobre todo en las áreas rurales y pueden tener una estructura similar a la de una ciudad o estar gobernados por una comisión. La mayoría de los estados se dividen en condados que suelen ser administrados por un consejo de comisionados o supervisores elegidos. También puede haber otros funcionarios elegidos, como los alguaciles (sheriffs) o ejecutivos del condado. Asimismo, delegados con diversos propósitos desempeñan funciones en áreas como la educación y, a veces, el medio ambiente.

Los gobiernos locales, incluidas las ciudades y los condados, tienen a menudo responsabilidades importantes en materia ambiental, entre las cuales destacan la gestión de desechos sólidos; el abasto de agua potable; el desarrollo y la instrumentación de planes sobre el uso del suelo; la inspección de los restaurantes de la localidad y demás establecimientos a fin de preservar la salud y la seguridad públicas, y los servicios y la planeación para casos de emergencia. En términos más generales, los gobiernos locales tienen facultad para fijar impuestos, promulgar y aplicar las ordenanzas locales, así como administrar los aspectos locales de ciertos programas estatales y federales.

Gobiernos autóctonos y comunidades indígenas

Los indígenas estadounidenses tienen significativos derechos constitucionales de autogobierno emanados de su propia soberanía. Los gobiernos comunales tienen, entre otras competencias, facultades para imponer tributos, aprobar sus propias leyes y tener sus propios tribunales. Con todo, la regla es que la legislación federal es de aplicación general entre los indígenas estadounidenses y sus propiedades (Federal Power Commission v. Tuscarora, 362 U.S. 99, 116 [1960]; U.S. Department of Labor v. Occupational Safety and Health Administration, 935 F.2d 182 [9th Cir. 1991]). Quedan exentos de esta regla de aplicabilidad general de la legislación federal aquellos casos en que el Congreso se propuso eximir de su cumplimiento a los indígenas estadounidenses, cuando el asunto se relaciona con la esencia de su autogobierno y la autonomía de su organización o cuando su aplicación abroga los derechos garantizados por los tratados con ellos suscritos. No obstante, incluso en estos casos el Congreso, de manera expresa, puede aplicar leyes a los indígenas estadounidenses.

Gran parte de las leyes ambientales federales incluyen disposiciones específicas que explican las modalidades de aplicación de la ley en las tierras comunales de los indígenas estadounidenses. Aunque pueden variar, las disposiciones suelen conceder a los gobiernos comunales de los indígenas derechos y responsabilidades comparables a los de los estados. Véanse, por ejemplo, la CWA (Código, título 33, sec.1377), la Ley de Agua Potable (Safe Drinking Water Act, SDWA) (Código, título 42, sec. 300j-11), la Ley de Aire Puro (Clean Air Act, CAA) (Código, título 42, sec. 7601(d)), la CERCLA (Código, título 42, sec. 9626) y la Ley de Control y Recuperación de la Minería a Cielo Abierto (Surface Mining Control and Reclamation Act, SMCRA) (Código, título 30, sec. 1300).

La Oficina de Asuntos Indígenas (Bureau of Indian Affairs, BIA) es la principal agencia federal encargada de cumplir con las obligaciones de confianza entre Estados Unidos y las comunidades indígenas. La relación de confianza se desprende de tratados y acuerdos suscritos entre el gobierno y las comunidades indígenas. Tal confianza comprende la protección y el mejoramiento de las tierras indígenas y la conservación y el desarrollo de los recursos naturales, incluidos peces, flora y fauna silvestres, recreación al aire libre, agua, tierras de pastoreo y recursos forestales. La BIA se fundó en 1824 como una dependencia del Departamento de Guerra y en 1949 se transfirió al Departamento del Interior. Asimismo, la responsabilidad de confianza se aplica también al resto de las dependencias federales.

Leyes estatales

Las comunidades indígenas por lo regular no están sujetas a las leyes estatales, salvo en contadas circunstancias. Véase Cabazon Band of Mission Indians v. California, 480 U.S.202 (1987).

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1.6 Papel del Poder Ejecutivo en la elaboración de las leyes

 

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El Poder Ejecutivo de Estados Unidos es responsable de instrumentar la mayoría de las leyes aprobadas por el Congreso. Las agencias del Ejecutivo promulgan normas, emiten fallos y proporcionan otras opiniones y directivas en su esfuerzo por instrumentar las leyes. La Ley de Procedimientos Administrativos (Administrative Procedure Act, APA) rige estas actividades.

De igual modo, el presidente tiene facultad para emitir órdenes del Ejecutivo, que constituyen directivas presidenciales que rigen las acciones de los organismos y funcionarios federales. La autoridad del presidente en el Poder Ejecutivo la limitan únicamente la Constitución y las leyes federales.

Notificación y observaciones en la elaboración de normas

Según la APA, la decisión de cualquier organismo federal que establezca obligaciones o reglas para una categoría de personas es una "norma". La elaboración de normas es de particular importancia en los campos técnicos, como la legislación ambiental, sobre la cual el Congreso ha tendido siempre a delegar a las agencias una amplia responsabilidad para instrumentar las leyes. La mayoría de las normas administrativas pasan por un proceso conocido como notificación y observaciones en la elaboración de normas (Notice and Comment Rulemaking). Antes de promulgar la mayoría de las normas, la agencia debe publicar una notificación sobre la norma que propone en el Federal Register. Esta notificación debe describir el ámbito de competencia y los objetivos de la norma y conceder a la ciudadanía cuando menos 30 días para hacer llegar sus observaciones. Recibidas éstas, la entidad puede emitir una norma definitiva, junto con una declaración sobre sus objetivos y ámbito de competencia. El organismo tiene la obligación de considerar todos los argumentos de peso, por lo que suele responder a los mismos al emitir la norma definitiva. Las normas elaboradas por entidades reguladoras tienen la fuerza y los efectos de una legislación. Cualquier parte interesada que participe en el proceso de elaboración de normas puede impugnar la legalidad de éstas en un tribunal. Véanse los apartados 1.4: Fuentes y jerarquía del derecho, 1.7: Papel de los tribunales y 6.1: Participación en la formulación de leyes.

Fallos

El segundo tipo importante de acciones de las entidades lo constituyen los fallos. Un fallo o sentencia se produce cuando la entidad toma una decisión de carácter obligatorio para un caso específico, como determinar la ubicación, dar un permiso o conceder una licencia para una actividad o un establecimiento determinados. En esas instancias, las agencias actúan en calidad de tribunales que toman decisiones para dirimir controversias específicas entre las partes o entre el gobierno y un particular. De acuerdo con la APA, estos fallos deben efectuarse "públicamente y después de la oportunidad de una audiencia". Cualquier parte del fallo puede, por lo general, apelar para que la decisión se revise judicialmente. Véase el apartado 1.7: Papel de los tribunales.

Procedimientos administrativos estatales

Las entidades o agencias estatales funcionan de manera similar. Cada estado dispone de una ley de procedimientos administrativos que establece los derechos procesales de las partes afectadas y del público. Muchos de éstos se basan en la Ley Modelo de Procedimientos Estatales (Model State Procedures Act).

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1.7 Papel de los tribunales

 

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La función del poder judicial es dirimir pleitos y controversias entre partes contrarias, incluido el gobierno. Mediante el concepto stare decisis (acatar los precedentes judiciales), las decisiones judiciales en todas las jurisdicciones de Estados Unidos pueden constituir un precedente obligatorio para tomar decisiones posteriores. En la mayoría de los casos en que un tribunal de apelación emite una sentencia, no sólo decide quién gana determinado litigio: también elabora una opinión detallada por escrito que explica el fundamento de la decisión de la corte a fin de orientar a los tribunales inferiores en el manejo de casos futuros.

Cada nivel de los tribunales federales tiene la facultad de interpretar la Constitución, así como las leyes y regulaciones federales. Los tribunales pueden también someter a revisión judicial las leyes federales y las acciones de las entidades oficiales, así como determinar la constitucionalidad de las leyes federales y estatales. Cualquier ley o acción de una dependencia gubernamental que sea declarada inconstitucional, carecerá de validez. Los tribunales federales también interpretan las legislaciones federales, así como las decisiones y las normas de las entidades federales.

Revisión judicial de la acción de las entidades gubernamentales

Muchas leyes ambientales federales establecen normas específicas para la revisión judicial de la acción de las entidades oficiales. Véanse, por ejemplo, la CAA (Código, título 42, sec. 7607), la RCRA (Código, título 42, sec. 6976) y la TSCA (Código, título 15, sec. 2618). En ausencia de procedimientos específicos de revisión previstos en leyes escritas, la Constitución otorga el derecho general de revisión judicial de un acto desfavorable y definitivo de una entidad gubernamental. El tribunal responsable de la revisión puede resolver todas las cuestiones de derecho pertinentes, interpretar disposiciones constitucionales y legales y determinar el significado o la aplicabilidad del acto de la agencia. El mencionado tribunal tiene la autoridad para obligar a la agencia a ejecutar cualquier acto ilegalmente diferido o aplazado en forma exagerada, o puede anular cualquier acto, decisión o conclusión de la agencia que a juicio del tribunal: (A) sea arbitraria o caprichosa, constituya un abuso de facultades discrecionales o se oponga a la ley en alguna otra forma; (B) resulte contraria a derechos, atribuciones, privilegios o inmunidad constitucionales; (C) exceda el alcance, autoridad o limitaciones de una ley o no cumpla debidamente con un derecho otorgado por la ley; (D) se haya adoptado sin seguir los procedimientos requeridos por la ley; (E) no esté fundamentada en pruebas sustanciales en función de jurisprudencia administrativa, o (F) no se sostenga por los hechos en la medida en que éstos puedan ser examinados por el tribunal. Un gran número de impugnaciones a las reglas administrativas de las entidades oficiales va directamente a un tribunal de apelación y ya no se dirimen en los tribunales federales de primera instancia (Código, título 5, secs. 701-706).

Procedimientos judiciales

Todos los tribunales observan una estricta serie de requisitos de procedimiento. En 1938 la Corte Suprema promulgó el Código Federal de Procedimientos Civiles (Federal Rules of Civil Procedure), que la Conferencia Judicial (U.S. Judicial Conference) actualiza y extiende periódicamente. Los procedimientos son uniformes en todas las jurisdicciones federales, aunque cada tribunal federal puede adoptar reglas adicionales. Los tribunales estatales tienen sus propias reglas, que suelen ser menos detalladas o estrictas que las federales. En los tribunales de primera instancia los jueces cuentan generalmente con jurados para resolver todas las cuestiones de hecho. El derecho a un jurado lo garantiza por lo general la Constitución federal en los casos federales, y las constituciones estatales suelen incluir disposiciones que se aplican en los casos estatales.

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2003