Resumen de derecho ambiental en los Estados Unidos

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13 Medidas para combatir la contaminación ambiental

 

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Véase también el capítulo 14: Emergencias ambientales.

La principal legislación federal para responder a la contaminación ambiental causada por la liberación de sustancias peligrosas es la Ley Integral de Respuesta, Compensación y Responsabilidad Ambientales de 1980 (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA) o Superfondo (Superfund). El término "sustancias peligrosas" incluye a la totalidad de las sustancias peligrosas enumeradas en la Ley de Conservación y Recuperación de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act, RCRA), así como una extensa lista de otras sustancias. Véase el Código de Reglamentos (CFR), título 40, pt. 302.4. La CERCLA no abarca las descargas de petróleo, que se contemplan en la Ley de Agua Limpia (Clean Water Act, CWA) y la Ley de Contaminación por Petróleo (Oil Pollution Act, OPA) de 1990.

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13.1 Identificación, evaluación y jerarquización de sitios

 

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Plan Nacional de Contingencias. El Plan Nacional de Contingencias por Petróleo y Sustancias Peligrosas (National Oil and Hazardous Substances Contingency Plan, NCP) establece los procedimientos y normas para combatir las descargas de sustancias peligrosas especificadas en la CERCLA, a las descargas de petróleo contempladas en la OPA y a las descargas de petróleo y sustancias peligrosas estipuladas en la CWA. El NCP identifica los métodos aceptados para descubrir, investigar, evaluar y subsanar la contaminación; establece las responsabilidades de las correspondientes autoridades federales, estatales y locales; determina los criterios para establecer las prioridades de las respuestas federales, y estipula las normas para probar las tecnologías alternativas empleadas en subsanar las descargas de sustancias peligrosas. De conformidad con el NCP, la EPA requiere de planes de contingencia regionales y locales creados, en ambos casos, para garantizar medidas eficaces y eficientes de combate a la contaminación ambiental (véanse el CFR, título 40, pt. 300, y el apartado 14.2: Intervención en casos de emergencia y protección civil).

Lista Nacional de Prioridades. Como parte del NCP, la Agencia de Protección Ambiental (EPA) está obligada a elaborar una lista nacional de los sitios de mayor prioridad. Solamente los sitios que aparezcan en la Lista Nacional de Prioridades (National Priorities List, NPL) pueden incluirse en las medidas de limpieza federal financiadas a través del Superfondo (Superfund). Se emplean tres métodos para incluir un sitio en la NPL (Código de Estados Unidos, título 42, sec. 9605(b)). La mayor parte de los sitios incluidos en la NPL fueron incorporados con base en la evaluación del Sistema de Clasificación de Riesgos (Hazard Ranking System, HRS). Este sistema consiste en una amplia metodología para evaluar y comparar el grado relativo de riesgo que algunas instalaciones y sitios específicos suponen para la salud humana y el ambiente (Código, título 42, sec. 9605(c); CFR, título 40, pt. 300, anexo A). Asimismo, los estados tienen derecho a designar un sitio con alta prioridad para que se le incluya en la NPL de manera automática. En algunos casos en los que una descarga representa una "amenaza grave para la salud pública", la EPA puede incluir en la NPL un sitio que de otra manera no sería incorporado.

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13.2 Requisitos de respuesta y limpieza

 

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La Unidad Nacional de Respuesta (National Response Unit, NRU), ubicada en las oficinas centrales de la Guardia Costera de Estados Unidos (U.S. Coast Guard Headquarters), es el centro nacional de comunicaciones que coordina las medidas de respuesta estipuladas en la CERCLA, Código, título 42, sec. 9603, y en la CWA (Código, título 33, sec. 1321(j)(2)). La NRU recibe avisos de derrames, descargas o emisiones y transmite la información a los equipos de respuesta federales, estatales o locales adecuados (véase el CFR, título 40, pt. 300).

Equipos de respuesta nacionales y regionales. De conformidad con el NCP, la planeación y la coordinación nacionales son responsabilidad de un Equipo Nacional de Respuesta (NRT, National Response Team), integrado por representantes de todas las dependencias federales pertinentes. El NRT está a cargo de mantener la capacidad de respuesta de la nación frente a descargas de petróleo y emisiones de sustancias peligrosas de considerable magnitud; revisar y dar seguimiento a las respuestas regionales, y coordinar las medidas de respuesta de carácter regional, estatal, local y privado. Por su parte, un Equipo Regional de Respuesta (Regional Response Team) es responsable de la planeación regional y de la preparación para las medidas de respuesta. Un Coordinador Local (On-Scene Coordinator, OSC) o Gerente del Proyecto de Saneamiento (Remedial Project Manager, RPM) supervisa las actividades de respuesta realizadas con financiamiento federal en sitios específicos. Las dependencias correspondientes -la EPA, la Guardia Costera o el Departamento de la Defensa (Department of Defense), dependiendo de la ubicación del sitio- nombran previamente tanto al coordinador como al gerente. El coordinador local se encuentra también a cargo de la elaboración de planes federales de contingencia local (CFR, título 40, pt. 300.120(d)).

Autoridades encargadas de la limpieza según la Ley Integral de Respuesta, Compensación y Responsabilidad Ambientales. La CERCLA otorga al gobierno federal amplias facultades de limpieza de sitios contaminados. En los casos en los que la descarga de una sustancia peligrosa representa un "peligro inminente y sustancial" para la salud o bienestar públicos, la EPA, el Departamento de Agricultura, el Departamento de Comercio, el Departamento de la Defensa, el Departamento de Energía y el Departamento del Interior pueden expedir una orden -aplicable por los tribunales federales- para tomar todas las medidas necesarias para limpiar el sitio, así como para negociar (Código, título 42, sec. 9606).

Autoridades encargadas de la limpieza de acuerdo con la Ley de Contaminación por Petróleo. La OPA no contempla la creación de ninguna nueva autoridad encargada de las actividades de limpieza, pero sí permite a la EPA recuperar los costos en los que pudiera incurrir para limpiar descargas de petróleo de acuerdo con la autoridad concedida por la CERCLA o la CWA (Código, título 33, secs. 1321, 2715. Véase también el apartado 9.8: Responsabilidad y aplicación).

Autoridades encargadas de la limpieza de acuerdo con la Ley de Conservación y Recuperación de Recursos. Según la RCRA, la EPA cuenta con facultades específicas para expedir órdenes administrativas o iniciar demandas civiles a fin de obligar a los operadores de residuos peligrosos, pasados o presentes, a responder a un "peligro inminente y sustancial" a la salud o el ambiente (Código, título 42, sec. 6973). Debe darse aviso al estado afectado, así como a la ciudadanía, la cual tendrá oportunidad de efectuar comentarios sobre cualquier arreglo propuesto (Código, título 42, sec. 6973(d)). A los infractores de una orden multas se les podrán imponer hasta 5,000 dólares diarios por la infracción (Código, título 42, sec. 6973(b)). Asimismo, la EPA podrá exigir al propietario u operador de cualquier planta de tratamiento, almacenamiento o eliminación de residuos peligrosos, la limpieza de una emisión de residuos peligrosos o de sus constituyentes en cualquier unidad de manejo de residuos sólidos ubicada dentro de sus instalaciones, aun cuando tal unidad hubiese sido utilizada por un operador anterior y no contenga residuos peligrosos (Código, título 42, secs. 6924(u), 6928(l)). La EPA puede también expedir órdenes que exijan acciones correctivas en las instalaciones que operan con permisos provisionales (Código, título 42, sec. 6928(h)). Todos los residuos peligrosos enumerados en la RCRA se consideran también sustancias peligrosas de acuerdo con la CERCLA (véase el apartado 12.2: Residuos peligrosos).

Más aún, la EPA puede ordenar un proceso de anulación en caso de que una descarga de residuos peligrosos, real o anunciada, sea potencialmente dañina para la salud pública y el ambiente. Además de la autoridad de la EPA, la autoridad de limpieza frente a daños en los recursos naturales es compartida por las siguientes dependencias: Departamento de Agricultura (Department of Agriculture, DOA), Departamento de Comercio (Department of Commerce, DOC), Departamento del Interior (Department of Interior, DOI), Departamento de la Defensa (Department of Defense, DOD) y Departamento de Energía (Department of Energy, DOE). La autoridad concedida al DOE y el DOD se limita a emisiones ocurridas dentro de sus inmuebles. (Véase también el apartado 12.2: Residuos peligrosos.)

Otras autoridades específicas encargadas de limpieza. De acuerdo con el subtítulo I de la RCRA, los propietarios y operadores de algunos tanques de almacenamiento subterráneo (underground storage tanks, UST) deben notificar a los funcionarios gubernamentales de la existencia de los mismos. También, deberán instituir un programa de detección de descargas; informar de descargas que excedan ciertos límites; investigar descargas; presentar un informe de características del sitio, y, en algunos casos, tomar medidas correctivas (CFR, título 40, pt. 280). Para poder cerrar definitivamente un tanque de almacenamiento subterráneo, los propietarios y operadores deben notificar a la dependencia correspondiente, y vaciar y sanear tanto el tanque como el sitio mismo (CFR, título 40, pt. 280, subpt. G).

Según lo estipulado por la Ley de Aire Puro (Clean Air Act, CAA), la EPA cuenta con autoridad amplia para responder a las descargas accidentales de emisiones peligrosas en la atmósfera que representen un peligro inminente y sustancial a la salud pública, el bienestar social o el ambiente (Código, título 42, sec. 7412 (r)).

Además de la cobertura que se tiene en la CERCLA, existe una política específica de limpieza de derrames por lo que respecta a los derrames de bifenilos policlorados (BPC) (CFR, título 40, pt. 761).

Autoridades estatales. La mayor parte de las dependencias ambientales estatales tienen facultades para realizar o exigir la limpieza de sitios peligrosos. Las leyes estatales pueden establecer sus propios criterios y políticas en la materia. Por lo general, los criterios estatales de limpieza dependerán de uno o varios de los siguientes factores: niveles máximos especificados de contaminantes, directrices expedidas por la EPA, criterios de calidad del agua, niveles del efecto de fondo de los contaminantes, o alguna medida del grado de riesgo. Son pocos los estados que han expedido normas diferentes para el saneamiento de materiales peligrosos.

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13.3 Fondos gubernamentales para la limpieza

 

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Varios fideicomisos gubernamentales se destinan a combatir la contaminación ambiental, entre otros: el Superfondo para Sustancias Peligrosas (Hazardous Substances Superfund), el Fideicomiso para Derrames de Tanques de Almacenamiento Subterráneo (Leaking Underground Storage Tank Trust Fund, LUST), el Fideicomiso para la Responsabilidad por Derrames de Petróleo (Oil Spill Liability Trust Fund), así como una gran cantidad de fondos estatales.

Superfondo para Sustancias Peligrosas. Este fondo, Código, título 26, sec. 9507, incluye recursos asignados por el Congreso, ingresos por impuestos gravados sobre el petróleo o algunas sustancias químicas (véase el apartado 24.5), así como los recursos provenientes de las multas o pagos por daños y perjuicios estipulados en la CERCLA (Código, título 26, sec. 9507(a)(4), (5)). De acuerdo con la CERCLA, el fondo puede emplearse para cubrir los costos de respuesta gubernamentales; los costos de respuesta necesarios en los que incurran terceros al aplicar el Plan Nacional de Contingencia (NCP), siempre y cuando estén autorizados por el correspondiente funcionario federal; algunos costos de respuesta contemplados en la Ley de Agua Limpia (CWA), y algunas subvenciones para asistencia técnica. Al pagar una reclamación del Superfondo, el gobierno federal asume la totalidad de los derechos contra terceros (Código, título 42, secs. 9611, 9612). No está permitido interponer demandas del Superfondo contra los estados en los tribunales federales por infracciones a la CERCLA.

Fideicomiso de Responsabilidad por Derrames de Petróleo. La OPA estableció el Fideicomiso de Responsabilidad por Derrames de Petróleo (Código, título 26, sec. 9509). Este fondo reembolsa algunos costos de limpieza previstos en el NCP; el pago de gastos en los que incurran autoridades federales, estatales o autóctonas en la evaluación de daños a los recursos naturales y en la instrumentación de planes para restaurar o sustituir recursos equivalentes, siempre y cuando esto se realice de acuerdo con el NCP; así como el pago de algunos gastos federales administrativos, operativos y de personal que fueran razonablemente necesarios para aplicar la OPA (Código, título 33, sec. 2712). El fondo no reembolsará los gastos realizados por personas físicas o morales que ocasionen una descarga de petróleo debido a negligencia inexcusable o dolo (Código, título 33, sec. 2712(b)).

Fideicomiso de Derrames de Tanques de Almacenamiento Subterráneo. Este fondo (Leaking Underground Storage Tank Trust Fund, LUST) se compone de los costos de respuesta recuperados por el gobierno federal, así como de los ingresos derivados de los impuestos a las gasolinas, dísel y combustibles para aeronaves y para barcos de transporte comercial. El fideicomiso LUST puede emplearse para reembolsar los costos de limpieza de derrames de tanques de almacenamiento subterráneo. Funciona de manera similar al Superfondo de la CERCLA (Código, título 26, sec. 9508).

Fondos extraordinarios estatales. Todos los estados o territorios, con excepción de Nebraska y el Distrito de Columbia, han establecido algún tipo de "superfondo" para responder a la contaminación ambiental, aunque las autoridades y el objeto de los fondos varían.

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13.4 Responsabilidad

 

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Responsabilidad de acuerdo con la CERCLA. La Ley Integral de Respuesta, Compensación y Responsabilidad Ambientales (CERCLA) estipula la responsabilidad en el saneamiento de la contaminación por sustancias peligrosas, dividiéndola en cuatro categorías de partes responsables: 1) el propietario u operador actuales de una embarcación o establecimiento; 2) el propietario u operador de una embarcación o establecimiento a la fecha de eliminación de una sustancia peligrosa; 3) la persona que convino la eliminación de cualquier sustancia peligrosa que se localice en el sitio, y 4) cualquier transportista de sustancias peligrosas hacia el sitio designado por el encargado del transporte (Código, título 42, sec. 9607(a)(1)-(4)). Si bien puede llegarse a acuerdos a fin de deslindar las responsabilidades entre las partes involucradas, ningún acuerdo podrá liberar las partes responsables de su responsabilidad según la CERCLA. Esta ley puede también imponer responsabilidades retroactivas por actividades contaminantes ocurridas con anterioridad a la promulgación de la ley en 1980.

Excepciones a la responsabilidad según la CERCLA. La CERCLA es una disposición que establece una responsabilidad objetiva. Las únicas excepciones que pueden oponerse son: causas de fuerza mayor, actos de guerra o, en algunas circunstancias limitadas, actos de terceros (Código, título 42, sec. 9607(b)). La excepción por actos de terceros incluye la protección a propietarios inocentes de predios, siempre que no tuvieran motivos para saber de la existencia de sustancias peligrosas y al momento de adquirir la propiedad hubieran realizado las "averiguaciones adecuadas sobre el propietario anterior y sobre el uso del predio de acuerdo con las prácticas comerciales acostumbradas" (Código, título 42, sec. 9601(35)).

Costos recuperables de acuerdo con la CERCLA. Las partes que resulten responsables según la CERCLA habrán de responsabilizarse por: todos los gastos de limpieza en los que incurran los gobiernos federal, estatales o autóctonos de acuerdo con el NCP; cualquier otro gasto de respuesta necesario realizado por un tercero en los términos del NCP; daños y perjuicios a los recursos naturales, y los costos de una evaluación de salud o estudio de efectos en la salud. Para poder recuperar los costos de respuesta según la CERCLA, las actividades de respuesta realizadas deben ser congruentes con el NCP (Código, título 42, sec. 9605; Código, título 33, sec. 1321(c); CFR, título 40, pt. 300). Los costos de respuesta pueden recuperarse de terceros o del Superfondo. (Véase el apartado 13.2: Requisitos de respuesta y limpieza.)

Ley de Contaminación por Petróleo de 1990. La OPA establece un amplio esquema de responsabilidad, similar al de la CERCLA, pero aplicable a las descargas de petróleo. El propietario u operador (o la parte responsable) de una embarcación o establecimiento desde donde se efectúen descargas, o que signifique una amenaza sustancial de descarga de petróleo en o hacia aguas navegables adyacentes a la línea costera o a la zona económica exclusiva, es responsable de determinados costos de remoción y del pago de daños y perjuicios específicos (Código, título 33, sec. 2702(a)). Los "costos de remoción" abarcan los gastos en los que incurra un gobierno, ya sea federal, estatal o autóctono, de acuerdo con las disposiciones sobre medidas para combatir los derrames de petróleo establecidas en la CWA (Código, título 33, sec. 1321) o de conformidad con las leyes estatales, así como todo gasto en el que incurra cualquier persona y que se encuentre contemplado en el NCP. El término "daños y perjuicios" incluye daños a los recursos naturales; pérdidas económicas por bienes muebles o inmuebles; la pérdida de recursos naturales utilizados para la subsistencia; la pérdida neta de impuestos, regalías u honorarios; pérdidas de utilidades, y cualquier incremento en los costos de prestación de servicios públicos (Código, título 33, sec. 2702(b)(2)). Puede imponerse la responsabilidad a un tercero a quien se determine como causante único de una descarga (Código, título 33, sec. 2701(d)). Existen límites legales específicos en cuanto a la responsabilidad, dependiendo de la dimensión y tipo de embarcación o establecimiento (Código, título 33, sec. 2704).

Requerimientos de garantía financiera. Los requerimientos de garantía financiera forman parte de los sistemas de responsabilidades establecidos en la CERCLA, la RCRA y la OPA. La CERCLA exige a todos los propietarios u operadores de embarcaciones de más de 300 toneladas brutas o de instalaciones en alta mar presentar constancia de una garantía financiera igual al límite de responsabilidad que podría aplicárseles por una descarga de petróleo (Código, título 42, sec. 9609(a)(1)(C)).

Leyes estatales de limpieza. La mayor parte de las leyes estatales de limpieza consideran a las partes implicadas como responsables de manera objetiva, es decir, los estados no requieren de pruebas de negligencia o dolo deliberado para establecer la responsabilidad del implicado por los costos de limpieza. Más de la mitad de los estados imponen tanto la responsabilidad objetiva, como la responsabilidad conjunta y compartida. Son pocas las entidades federativas que establecen la responsabilidad conjunta y compartida, pero no la objetiva. Prácticamente todos los estados pueden imponer sanciones civiles por el incumplimiento de las leyes de limpieza; estas leyes disponen multas y sanciones que por lo general van de 10,000 a 50,000 dólares diarios. En aproximadamente la mitad de las entidades federativas de la Unión Americana se han establecido los daños punitivos, por lo regular del doble o triple de los costos de respuesta en los que el estado ha incurrido. De acuerdo con el derecho consuetudinario estatal, las acciones legales basadas en el perjuicio, la negligencia o la responsabilidad objetiva pueden ser también el fundamento para establecer la responsabilidad. (Véase el apartado 4.2: Derechos y responsabilidades generales en materia ambiental.)

Campos quemados. Los "campos quemados" (brownfields) Son instalaciones industriales o comerciales abandonadas, ociosas o subutilizadas cuya expansión o desarrollo ulterior se complica debido a la contaminación ambiental real o percibida. Hay unos 450,000 campos quemados en Estados Unidos. Más de 35 estados tienen programas voluntarios de limpieza (PVL) que otorgan a los usuarios privados cierta protección contra futuras acciones de procuración ambiental estatal cuando éstos limpian voluntariamente el sitio contaminado. Tal protección se materializa en forma de cartas en las que se afirma que no se emprenderán medidas ulteriores ("no further action" letters), así como en promesas de que no habrá demandas. En 1997 casi todos los estados tomaron alguna clase de acción para mejorar el reúso de los campos quemados. A los que limpian campos quemados se les ayuda ya sea con donaciones o con fondos de créditos revolventes. La Ley de Ayuda a los Contribuyentes (Taxpayer Relief Act) de 1997 (Pub. L. No. 105-34, título IX, subtítulo E, 111 Stat. 788 (codificado en diversas partes del Código, títulos 26 y 31)) permite a los empresarios que deseen volver a desarrollar campos quemados solicitar excepciones fiscales para recuperar los costos de limpieza y nuevo desarrollo del sitio. El 106 Congreso prorrogó el incentivo fiscal por limpieza de campos quemados hasta el 31 de diciembre de 2003 y lo amplió para que todos los campos certificados por una dependencia ambiental estatal pudieran recibirlo. El 11 de enero de 2002 el Presidente creó la Ley de Exención de Responsabilidad para la Pequeña Empresa y Revitalización de Campos Quemados (Small Business Liability Relief and Brownsfields Revitaliation Act) (P.L. 107-118), que formalmente estableció el programa de campos quemados de la EPA y eximió de responsabilidad del Superfondo a pequeñas empresas.

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13.5 Requisitos y restricciones para la transferencia

 

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No existen restricciones federales a la transferencia de predios contaminados (con excepción de propiedades transferidas del gobierno federal, véase el Código, título 42, sec. 9620), aunque la "excepción del propietario inocente" contemplada en la CERCLA establece un incentivo importante para efectuar averiguaciones minuciosas previas a la transacción (Código, título 42, secs. 9607(b); 9601(35)). Sin embargo, varios estados restringen la transferencia de sitios contaminados. Dos entidades, Nueva Jersey y Connecticut, exigen la limpieza del sitio antes de efectuar un traslado de dominio (N.J. Stat. sec. 13:1K-7 (1993); Conn. Gen. Stat. secs. 22a-134a a 134d (1994)). Algunos estados exigen al vendedor revelar la información relativa a la contaminación en el predio antes de que éste pueda venderse; algunos otros estipulan prioridad de gravámenes sobre predios saneados con fondos estatales, mientras que otros más efectúan un registro de cualquier contaminación en la escritura del predio. Algunas entidades federativas mantienen bases de datos en las que se identifiquen todos los sitios contaminados dentro de sus territorios.

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13.6 Notificación pública

 

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CERCLA. Las medidas de limpieza de sitios contempladas en la Ley Integral de Respuesta, Compensación y Responsabilidad Ambientales (CERCLA) implican esfuerzos importantes para dar aviso a la sociedad y hacer que la ciudadanía participe en ellas. Por ejemplo, antes de adoptar un plan para la limpieza de un sitio, la CERCLA exige la publicación de un aviso, así como una descripción breve del plan. El texto completo del plan propuesto debe ser accesible a la ciudadanía para su revisión en o cerca del sitio respectivo, y debe celebrarse una audiencia pública y brindarse la oportunidad de presentar comentarios por escrito sobre el plan propuesto (Código, título 42, sec. 9617). Los propietarios y operadores de sitios desde los cuales se hubieran realizado descargas de sustancias peligrosas deben notificar a las partes potencialmente agraviadas (Código, título 42, sec. 9611(g)).

RCRA. De acuerdo con la Ley de Conservación y Recuperación de Recursos (RCRA), cuando la EPA recibe noticia de que un residuo peligroso en un sitio representa un peligro inminente y sustancial para la salud humana o el ambiente, debe notificar de inmediato a las dependencias gubernamentales locales y exigir que se coloque un aviso sobre la existencia de peligro en el sitio en donde se localizan tales residuos (Código, título 42, sec. 6973(c)). (Véanse los apartados 14.1: Requisitos para la notificación y la presentación de informes en situaciones de emergencia, y 12.2: Residuos peligrosos).

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2003