Resumen de derecho ambiental en los Estados Unidos

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8 Protección de la atmósfera

 

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8.2 Fuentes fijas

 

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Antes de las modificaciones de 1990, la CAA no incluía requisitos generales de naturaleza federal para otorgar permisos. Sin embargo, hoy día todas las fuentes mayores, nuevas y ya establecidas, requieren de un permiso federal. Cada estado instrumenta los permisos siempre que el programa estatal respectivo cuente con la autorización de la EPA. Además de las normas específicas para los permisos, cada permiso incluye disposiciones en materia de inspección, supervisión, certificación de cumplimiento y elaboración de informes (Código, título 42, sec. 7661a-7661d).

La CAA establece diversas obligaciones en lo referente a las fuentes fijas, dependiendo de si la fuente es nueva, si emite uno de los seis contaminantes atmosféricos de criterio o un contaminante atmosférico peligroso, si se trata de una fuente "principal" (es decir, emite más de cierta cantidad de contaminantes) y si el área en que la fuente se ubica cumple o no con las NAAQS.

Normas de desempeño para fuentes nuevas

Todas las fuentes nuevas o modificadas deben cumplir con las NSPS aplicables si la construcción o la modificación comienza después de que la EPA proponga las NSPS para la categoría de esa industria (Código, título 42, sec. 7411; CFR, título 40, pt. 60). Modificación de una fuente se define como un cambio físico u operativo que se traduce en un incremento de las emisiones atmosféricas de cualquier contaminante sujeto a las NSPS. Las normas de desempeño reflejan el "grado en que se pueden limitar las emisiones mediante la aplicación del sistema de reducción que el Administrador de la EPA considere el más adecuado (tomando en cuenta el costo y cualquier otro efecto no atmosférico en la salud y el ambiente, así como los requerimientos de energía)" (Código, título 42, sec. 7411). Las normas para fuentes alimentadas con combustibles fósiles incluyen también reducciones de porcentajes.

Fuentes principales en áreas de incumplimiento

Las cuencas de aire en el país que no se apegan a las NAAQS se denominan áreas de incumplimiento. Las fuentes principales o las modificaciones propuestas en áreas de incumplimiento después de 1977 deben lograr reducciones de las emisiones desplazadas y lograr la menor tasa de emisión posible (lowest achievable emission rate, LAER) (Código, título 42, sec. 7503). Las emisiones desplazadas deben causar un "beneficio positivo en la calidad del aire" en la misma zona del establecimiento propuesto y para el mismo contaminante (C.F.R., título 40, pt. 51, apéndice S). Para poder cumplir con los requisitos de la LAER, las fuentes nuevas deben lograr la más rigurosa de las siguientes normas: (1) la limitación de emisiones más estricta identificada en un plan de instrumentación estatal para dicha categoría de fuente, a menos que el solicitante del permiso demuestre que tales límites no se pueden alcanzar; (2) la limitación de emisión más rigurosa que se haya logrado por esa categoría de fuente, o (3) el nivel de emisiones permitido por las NSPS para la categoría de fuente de que se trate (Código, título 42, sec. 7501(3); C.F.R., título 40, sec. 51.165(a)(1)(xiii)).

Prevención de deterioro significativo en áreas de cumplimiento

Para prevenir el deterioro significativo (prevention of significant deterioration, PSD) de la calidad del aire en las áreas de cumplimiento (que cumplen con las NAAQS) o en áreas no clasificadas (las que de acuerdo con la información disponible no se pueden clasificar como que cumplen, o no, con las NAAQS), las principales plantas emisoras que se construyan o sufran cambios considerables después de 1977 deben someterse a una revisión previa u obtener un permiso de construcción federal. "Principales plantas emisoras" se definen como cualquiera de las 28 categorías específicas de fuentes fijas que emitan más de 100 toneladas de contaminantes al año o cualquier otra fuente que emita más de 250 toneladas anuales. Sólo se otorgará el permiso si las emisiones no contribuyen a la violación de alguna de las NAAQS, si aquéllas no rebasan el incremento máximo permisible en la concentración de contaminantes atmosféricos ("incremento") en el área, si se ha empleado la mejor tecnología de control disponible (best available control technology, BACT) y si las emisiones no tendrán efectos en las áreas federales especialmente protegidas de clase I, que se describen más adelante (Código, título 42, sec. 7475(a)). El "incremento" aplicable de la calidad atmosférica depende de la clasificación del área; en las de clase I se permiten las cantidades menores de incremento del deterioro de la calidad atmosférica. Estos requisitos PSD pueden aplicarlos los estados o la EPA.

Protección de la visibilidad para las Áreas Federales de Clase I

Las áreas de clase I obligatorias son los parques internacionales, los parques conmemorativos, las zonas silvestres (de más de 5,000 acres) y los parques nacionales (mayores de 6,000 acres). Las reformas a la CAA de 1997 establecen un programa especial para proteger estas regiones. Las regulaciones identifican y protegen áreas donde la visibilidad reviste particular importancia, como el Parque Nacional del Gran Cañón del Colorado. Entre otros requisitos, los estados (o la EPA si el estado no cuenta con un programa aprobado) deben exigir la mejor tecnología de reconversión disponible (Best Available Retrofit Technology, BART) en las fuentes principales que se considere pueden obstruir la visibilidad en alguna de las áreas incluidas en la clase I (Código, título 42, sec. 7491; C.F.R., título 40, secs. 51.300-.307).

Contaminantes atmosféricos peligrosos

De acuerdo con el nuevo programa de las NESHAP, la EPA está obligada a identificar todas las fuentes principales de contaminantes atmosféricos peligrosos y las categorías de fuentes de área que ameriten regulación. Estas categorías tienen que ser tan congruentes como sea posible con las que se crearon para establecer normas de desempeño para las nuevas fuentes. Posteriormente, la EPA debe establecer las normas MACT para cada categoría de fuente. Toda fuente principal (es decir, las que emiten por lo menos diez toneladas al año de cualquier contaminante atmosférico peligroso o 25 toneladas anuales de cualquier combinación de dichos contaminantes) debe cumplir con normas para su categoría de fuente. Si la EPA no cumple con la fecha límite para emitir la norma aplicable, cada permiso individual tiene que incluir limitaciones "equivalentes". La CAA incluye reglamentos especiales para la modificación de fuentes existentes, así como reglamentos que permiten cuotas (Código, título 42, sec. 7412(c)). El programa NESHAP de la CAA no da prioridad a los reglamentos estatales o locales si establecen controles más estrictos sobre los contaminantes atmosféricos peligrosos.

Disposiciones sobre lluvia ácida

Con objeto de reducir la lluvia ácida, las reformas a la CAA de 1990 crearon un complejo sistema de cuotas de emisiones canjeables para el bióxido de azufre (SO2). El sistema establece un límite máximo total de emisiones de SO2 de 8.9 millones de toneladas para el año 2000, que se logrará en dos fases. En la fase I (1995-1999) más de 100 plantas específicas deben reducir sus emisiones a menos de 2.5 libras de SO2 por millón de unidades térmicas británicas de energía consumida. La segunda fase, iniciada en el año 2000, exigió a las plantas reducir en 50 por ciento sus emisiones, aproximadamente, en un esfuerzo por lograr el límite de 8.9 millones de toneladas. La ley señala un método detallado y complejo para distribuir las cuotas iniciales (Código, título 42, sec. 7651a-7651g). Las instalaciones que inicien sus operaciones después del año 2000 tendrán que adquirir sus cuotas de plantas existentes. La EPA emite los permisos de la fase I y los estados los de la fase II a partir del inicio de esta última en el año 2000.

Como medida adicional para reducir la lluvia ácida, las reformas de 1990 también exigen a la EPA la expedición de nuevos reglamentos que fijen las tasas de emisión para las emisiones de óxido de nitrógeno (Código, título 42, sec. 7651).

Incineradores de residuos sólidos

Las reformas a la CAA de 1990 obligan a la EPA a promulgar normas de desempeño y otros requisitos aplicables tanto para los incineradores nuevos como para los existentes en lo que se refiere a los siguientes contaminantes: partículas (totales y finas), opacidad (según corresponda), dióxido de azufre, cloruro de hidrógeno, óxidos nitrogenados, monóxido de carbono, plomo, cadmio, mercurio y dioxinas y dibenzoluranos (Código, título 42, sec. 7429). Estas limitaciones específicas a las emisiones reflejan en esencia el mismo nivel de control MACT del programa de las NESHAP. La instrumentación de las normas en las unidades existentes corresponde a los estados, los que deben someter planes de instrumentación a la aprobación de la EPA. Las normas para nuevas unidades son leyes nacionales federales.

Reglamentos estatales

La mayoría de los estados tienen leyes independientes de control de la contaminación atmosférica que imponen requisitos para la calidad del aire. Asimismo, se exige a los estados que presenten programas de instrumentación estatal (State Implementation Plans, SIP) formulados específicamente para cumplir con las normas ambientales federales. Los estados cuyos SIP se autorizaron comparten la mayoría de la facultades de instrumentación y aplicación.

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8.3 Fuentes móviles

 

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Las reformas a la CAA de 1990 establecieron normas numéricas específicas aplicables a las emisiones de hidrocarburos, óxidos de nitrógeno y monóxido de carbono de automóviles, camiones y autobuses. Las nuevas normas para automóviles entrarán en vigor en dos fases: a principios de 1994 y en 2003 (Código, título 42, sec. 7521; CFR, título 40, pt. 86). Otros requisitos incluidos en la emisiones de vehículos son, por ejemplo, normas relativas a las de monóxido de carbono al ponerlos en marcha en frío (Código, título 42, sec. 7521(j)); órdenes para regular los contaminantes tóxicos de fuentes móviles (Código, título 42, sec. 7521(1)); prohibición de fabricar o vender motores que requieran gasolina con plomo (Código, título 42, sec. 7553); normas basadas en nueva tecnología para camiones de carga pesada (Código, título 42, sec. 7521(a)(B)), y normas para emisiones de autobuses urbanos (Código, título 42, sec. 7554). Asimismo, a los estados y regiones que no cumplen con las NAAQS se les puede exigir el uso de combustibles alternos limpios y otras medidas para reducir las emisiones de flotillas de más de diez automóviles propiedad del mismo dueño (Código, título 42, sec. 7586).

Los productores tienen prohibido vender o importar vehículos o motores nuevos si no cuentan con un certificado que pruebe que ese tipo de vehículo o motor se apega a las normas de emisiones atmosféricas correspondientes (Código, título 42, sec. 7522). Los fabricantes pueden presentar sus vehículos o motores para que la EPA los pruebe y les otorgue la certificación (Código, título 42, sec. 7525). Los productores también deben proporcionar una garantía específica de que los vehículos acatan las disposiciones legales y carecen de defectos que los harían violar alguna norma federal de emisiones (Código, título 42, sec. 7541). Asimismo, está prohibido alterar los dispositivos de control de la contaminación atmosférica, al igual que fabricar productos con el propósito de librarse de los citados dispositivos (Código, título 42, sec. 7522).

Aeronaves y embarcaciones

La CAA autoriza a la EPA a fijar normas para reducir las emisiones de aeronaves (Código, título 42, sec. 7571), ciertas emisiones generadas durante la carga y descarga de buques tanque (Código, título 42, sec. 7511b(f)), y las emisiones de motores marinos.

Reglamentos estatales

De acuerdo con la Ley de Aire Limpio, la EPA no puede decretar nuevas normas federales de emisiones vehiculares hasta los modelos 2004. Dichas normas federales en vigor prevalecen sobre las normas estatales y municipales para vehículos automotores nuevos. Sin embargo, la EPA permitió a California promulgar normas aún más estrictas para vehículos nuevos. De esta manera, los demás estados pueden adoptar normas de emisión idénticas a las federales o a las de California (42 U.S.C. sec.7507). Además, ocho estados (Connecticut, Delaware, Maryland, New Hampshire, Virginia, Nueva Jersey, Pennsylvania y Rhode Island), el Distrito de Columbia y 23 fabricantes de automóviles convinieron de manera voluntaria en observar las normas del Programa Nacional de Vehículos de Bajas Emisiones (National Low-Emission Vehicle Program, NLEV) que entraron en vigor en marzo de 1998. El NLEV es un reglamento válido por el cual los fabricantes se obligaron a ofrecer automóviles de bajas emisiones en el noreste de Estados Unidos a partir del modelo 1999 y para el resto del país a partir del modelo 2001. Los estados que forman parte del programa NLEV se beneficiarán al recibir automóviles que cumplen normas más estrictas que las federales, pero no tanto como las de California. A cambio, dichos estados se comprometieron a no imponer las normas aún más estrictas de California. Este compromiso se mantendrá hasta 2006. Aun cuando se invitó a los doce estados del noreste y al Distrito de Columbia a unirse al programa NLEV, Massachussets, Nueva York, Maine y Vermont siguieron firmes en su decisión de adoptar las normas de California.

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8.4 Responsabilidades y cumplimiento

 

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La EPA cuenta con amplias facultades de inspección y supervisión para aplicar y hacer cumplir la CAA. Por ejemplo, puede ingresar a las instalaciones y revisar los registros de una compañía, así como exigir autosupervisiones específicas (Código, título 42, sec. 7414). La EPA también conserva diversas facultades generales de emergencia para responder a peligros "inminentes y considerables" para la salud y el bienestar públicos o para el medio ambiente (Código, título 42, sec. 7603). La EPA puede recurrir a estas facultades de emergencia aun si no se ha violado un permiso o una norma.

Aplicación federal

La EPA cuenta con tres vías civiles básicas para la aplicación de la ley: la emisión de órdenes administrativas para exigir el cumplimiento, el inicio de acciones civiles para cobrar multas u obtener órdenes judiciales y la imposición de multas administrativas (Código, título 42, sec. 7413(d) y (d)(1)). Tanto las multas administrativas como las civiles pueden ascender hasta a 25,000 dólares diarios por violación (Código, título 42, sec. 7413 (b)). También puede imponer una multa administrativa prácticamente igual a la utilidad obtenida con el incumplimiento (Código, título 42, sec. 7420) y expedir citatorios de campo por hasta 5,000 dólares (Código, título 42, sec. 7413(d)(3)). Asimismo, puede tratar de obtener, dependiendo de la violación, multas penales o pena corporal para cualquier persona, incluido el "funcionario responsable de la empresa" que incurra en violación intencional de la ley, y condenar al infractor hasta a 15 años de prisión por poner en peligro, con plena conciencia, a una persona al emitir contaminantes atmosféricos peligrosos (Código, título 42, sec. 113(c)). Antes de iniciar una acción civil de aplicación de la ley, la EPA debe emitir una Notificación de Infracción (NOV) otorgando al estado o a la fuente de contaminación atmosférica de que se trate un plazo de 30 días para subsanar el problema. Además, también se debe emitir una Notificación de Infracción por lo menos 30 días antes del inicio de un procedimiento penal de aplicación por violación de una ley.

La EPA conserva facultades discrecionales casi totales para negociar y transigir las acciones civiles o administrativas que entable, siempre y cuando se cumplan ciertos requisitos de notificación y comentarios de la ciudadanía. Las multas reales se calculan con base en criterios o lineamientos específicos, que suelen considerar factores como gravedad, frecuencia y duración de la infracción. Los convenios de transacción por lo regular incluyen una orden de consentimiento que contiene un calendario específico de cumplimiento y establece las sanciones en caso de incumplimiento de la orden.

Aplicación estatal y local

Una vez que la EPA promulga o revisa una NAAQS, cada estado debe presentarle un plan de instrumentación estatal (SIP) en el que se describa en qué forma el estado espera instrumentar y mantener la norma federal (CFR, título 40, sec. 51.103). Los SIP deben incluir un plan de aplicación estatal que contenga aspectos específicos definidos por las autoridades responsables de la aplicación de cada estado. La entidad federativa tiene flexibilidad para seleccionar las herramientas regulatorias y de aplicación que empleará para cumplir con las NAAQS, pero la EPA debe aprobar el plan en última instancia. Los SIP aprobados se agregan a legislación federal y estatal y los pueden hacer cumplir las autoridades tanto federales como estatales. Una vez otorgada la aprobación respectiva, los estados comparten con la EPA la autoridad de aplicación de los ordenamientos aplicables (Código, título 42, sec. 7410).

Demandas ciudadanas

Los ciudadanos también pueden iniciar un juicio contra cualquier persona física o moral para que: se apliquen las normas y los límites a las emisiones establecidos en la CAA o una orden administrativa; se suspenda la construcción o modificación ilegal de una fuente principal, o se obligue a la EPA a cumplir con una obligación no discrecional. La mayoría de los juicios ciudadanos no pueden entablarse sin previa notificación al demandado con 60 días de anticipación, o si la EPA o el estado respectivo ya iniciaron y están siguiendo una acción civil. Las multas recaudadas por juicios ciudadanos se destinan a actividades de cumplimiento y aplicación o a "proyectos de mitigación" creados para mejorar la salud pública o el ambiente (Código, título 42, sec. 7604).

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2003